作者:清華大學(xué)公共管理學(xué)院 潘翻番、曹勝熙

當(dāng)前,我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)正以前所未有的力度向前推進(jìn)。一系列重要的環(huán)境法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺(tái),《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》進(jìn)一步增強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的職責(zé),中央生態(tài)環(huán)保督察制度有效推動(dòng)了地方黨委和政府環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)。

然而,值得關(guān)注的是,受中美貿(mào)易戰(zhàn)、去產(chǎn)能、去杠桿、降稅負(fù)等諸多因素的影響,當(dāng)前政策的不確定性顯著增強(qiáng)。在此背景下,我國(guó)民營(yíng)企業(yè)面臨融資難、稅負(fù)重等問(wèn)題,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面遇到了一些困難,主要表現(xiàn)為民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)增長(zhǎng)乏力,利潤(rùn)總額增速下降。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù),2018年1-11月,全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)同比增長(zhǎng)11.8%,比1-10月工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)增速減緩1.8個(gè)百分點(diǎn),11月規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)同比下降1.8%,為2015年以來(lái)首次。

2018年11月,習(xí)近平總書(shū)記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上指出,截至2017年底,我國(guó)民營(yíng)企業(yè)數(shù)量超過(guò)2700萬(wàn)家,個(gè)體工商戶超過(guò)6500萬(wàn)戶,注冊(cè)資本超過(guò)165萬(wàn)億元,貢獻(xiàn)了50%以上的稅收,60%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值,70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果,80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè),90%以上的企業(yè)數(shù)量。民營(yíng)企業(yè)成為國(guó)家稅收的“主動(dòng)脈”、創(chuàng)業(yè)就業(yè)的“主營(yíng)地”、技術(shù)創(chuàng)新的“主力軍”,為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變、農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移發(fā)揮了重要作用。

當(dāng)然,不可忽視的是,民營(yíng)企業(yè)在污染防治過(guò)程中仍然存在諸多困難和問(wèn)題,表現(xiàn)在以下3方面。

一是污染防治能力不足。美國(guó)學(xué)者Chad Nehrt提出環(huán)境治理領(lǐng)域的“先動(dòng)優(yōu)勢(shì)(First-mover advantage)”理論,率先采取積極環(huán)境治理措施的地區(qū)、園區(qū)和企業(yè)往往能在未來(lái)獲得更明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。相比于存在“預(yù)算軟約束”的中央企業(yè)和國(guó)有企業(yè)而言,民營(yíng)企業(yè)對(duì)環(huán)境治理成本更為敏感,通常不會(huì)自發(fā)地采取高于環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)所要求的污染防治措施,也更容易失去未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。除資本能力以外,民營(yíng)企業(yè)的人才儲(chǔ)備與管理水平相較于央企、國(guó)企也較為薄弱,污染防治技術(shù)也比較欠缺。

二是污染防治的規(guī)模效應(yīng)不足。污染密集型行業(yè)(如化工、鋼鐵等),通常具有一定自然壟斷特征和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),企業(yè)生產(chǎn)效率與環(huán)境治理效率隨企業(yè)規(guī)模的增加而增加。民營(yíng)企業(yè)相比于央企和大型國(guó)企,污染防治設(shè)施的規(guī)模效應(yīng)不足。筆者在調(diào)研基層化工園區(qū)時(shí)也發(fā)現(xiàn),規(guī)模較小的民營(yíng)化工企業(yè)普遍缺乏意愿在生產(chǎn)工藝改進(jìn)和末端環(huán)境治理設(shè)施上進(jìn)行投資。

三是政策預(yù)期穩(wěn)定性不足。筆者在民營(yíng)企業(yè)的調(diào)研走訪中了解到,隨著環(huán)境規(guī)制日趨嚴(yán)格,一系列環(huán)境法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)不斷出臺(tái),人才、技術(shù)相對(duì)欠缺的民營(yíng)企業(yè)難以在短期內(nèi)迅速理解并消化各項(xiàng)政策要求。同時(shí),地方政府及相關(guān)部門(mén)在問(wèn)責(zé)和考核壓力下,傾向于使用自由裁量權(quán),執(zhí)行比正式環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),以確保企業(yè)能夠遵從正式標(biāo)準(zhǔn)要求。政策預(yù)期的不穩(wěn)定性特征,使得即便有能力、有意愿增加環(huán)境治理投入和進(jìn)行清潔生產(chǎn)工藝改進(jìn)的企業(yè),也可能會(huì)采取觀望的姿態(tài)。

鑒于上述問(wèn)題,筆者提出以下3點(diǎn)對(duì)策建議。

第一,加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)環(huán)保專項(xiàng)資金的爭(zhēng)取。相關(guān)部門(mén)應(yīng)幫助企業(yè)篩選項(xiàng)目,組織專家對(duì)企業(yè)采用的污染治理技術(shù)、工藝進(jìn)行論證,幫助企業(yè)以最快的速度完成環(huán)保類項(xiàng)目報(bào)批手續(xù)。根據(jù)企業(yè)需求,定期組織專家對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理疑難問(wèn)題的技術(shù)指導(dǎo)。鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展自愿型環(huán)境規(guī)制,如鼓勵(lì)民營(yíng)化工企業(yè)加入“責(zé)任關(guān)懷”體系,借助“責(zé)任關(guān)懷”大會(huì)等平臺(tái),幫助民營(yíng)企業(yè)學(xué)習(xí)借鑒外企和國(guó)企的先進(jìn)環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)。

第二,鼓勵(lì)有條件的民營(yíng)企業(yè)退城入園,充分發(fā)揮園區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),提升企業(yè)的污染治理效率。同時(shí),企業(yè)可以充分利用搬遷的契機(jī),對(duì)原有工藝設(shè)施和環(huán)境治理設(shè)施進(jìn)行改造升級(jí)。

第三,穩(wěn)定政策制定與執(zhí)行的預(yù)期。當(dāng)前,環(huán)境政策預(yù)期的不確定性是特殊發(fā)展時(shí)期的表現(xiàn)。地方政府和相關(guān)部門(mén)在制定和執(zhí)行環(huán)境政策過(guò)程中,應(yīng)盡可能多與企業(yè)等政策客體進(jìn)行協(xié)商溝通,確保環(huán)境政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的可實(shí)施性,以及企業(yè)的執(zhí)行效果。