作者：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心主任、研究員 劉桂環(huán)

生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱四中全會《決定》），提出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”。要求“嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度”，落實生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。筆者在認真學習四中全會《決定》精神的基礎上，結(jié)合對生態(tài)補償政策的長期跟蹤研究，就落實生態(tài)補償制度、探索中國特色生態(tài)補償制度體系提出若干建議。

生態(tài)補償是以保護生態(tài)環(huán)境，可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務，促進人與自然和諧共生為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)環(huán)境保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護各利益相關方之間關系的制度安排。健全和完善生態(tài)補償機制，有利于促進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，有利于增強優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和可持續(xù)供給，有利于保障資源可持續(xù)利用，有利于促進生態(tài)優(yōu)勢持續(xù)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。由此可見，生態(tài)補償不僅僅是一種環(huán)境經(jīng)濟手段，也是社會發(fā)展的調(diào)節(jié)手段。

黨中央歷來高度重視生態(tài)補償機制建設。2005年，黨的十六屆五中全會首次提出要按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態(tài)補償機制。黨的十七大將生態(tài)補償機制上升為制度要求，強調(diào)建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。黨的十八大將生態(tài)補償制度作為建設生態(tài)文明的重要保障，提出要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。黨的十八屆三中、四中和五中全會進一步深化對生態(tài)補償機制的要求。黨的十九大提出要建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。習近平總書記多次對健全生態(tài)補償機制提出明確要求。黨的十九屆四中全會進一步要求“落實生態(tài)補償制度”。十三屆全國政協(xié)第31次雙周協(xié)商座談會專門圍繞“建立生態(tài)補償機制中存在的問題和建議”協(xié)商議政?？梢哉f，生態(tài)補償制度已經(jīng)被提高到一個前所未有的高度，完善和健全生態(tài)補償制度體系迎來了千載難逢的歷史機遇。

國務院有關部門扎實推進生態(tài)補償政策落地。在有關部委的積極推動下，《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》《關于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導意見》《生態(tài)綜合補償試點方案》等重要政策文件密集出臺。各地嚴格落實國家生態(tài)補償政策，根據(jù)本省實際積極探索創(chuàng)新生態(tài)補償實踐模式，具有中國特色的生態(tài)補償制度格局日益清晰。

當前生態(tài)補償政策實踐呈現(xiàn)“三多”特征。一是多個領域生態(tài)補償齊頭并進。森林、草原、濕地、海洋、耕地、流域、礦山環(huán)境治理與生態(tài)修復等七大領域和限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域兩大重點區(qū)域生態(tài)補償正在扎實推進。生態(tài)補償資金投入連年遞增。據(jù)統(tǒng)計，2019年，我國生態(tài)補償財政資金投入已近2000億元，森林生態(tài)效益補償實現(xiàn)國家級生態(tài)公益林全覆蓋，草原生態(tài)保護補助獎勵政策覆蓋內(nèi)蒙古、西藏、新疆等13個主要草原牧區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)），享受國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣域數(shù)量已達819個。

二是多個跨省流域開展橫向生態(tài)補償深入試點。在全國首個跨省新安江流域水環(huán)境補償試點取得豐富經(jīng)驗的基礎上，九洲江、汀江—韓江、東江、引灤入津、赤水河、密云水庫上游潮白河以及長江經(jīng)濟帶等多個跨省流域上下游橫向生態(tài)補償試點深入推進，流域水環(huán)境質(zhì)量得到持續(xù)改善。例如九洲江流域重點整治畜禽養(yǎng)殖污染，出境斷面水質(zhì)總體好轉(zhuǎn)；引灤入津流域集中解決潘大水庫網(wǎng)箱養(yǎng)殖歷史難題。

三是多種類型補償方式不斷發(fā)展。國家和地方都在積極探索市場化多元化生態(tài)補償機制，彌補政府財政補償資金的不足。如南水北調(diào)中線水源區(qū)積極開展具有生態(tài)補償性質(zhì)的對口協(xié)作，浙江金華與磐安率先實踐異地開發(fā)的補償模式，新安江流域引入社會資本參與生態(tài)補償項目，茅臺集團自2014年起計劃連續(xù)十年累計出資5億元參與赤水河流域水環(huán)境補償，三峽集團正在長江大保護中發(fā)揮主體平臺作用并探索市場化補償路徑。

此外，北京、天津、上海、重慶、湖北和廣東等省較早開展碳排放權交易試點，覆蓋了電力、鋼鐵、水泥等多個行業(yè)近3000家重點排放企業(yè)，全國有28個省（市、區(qū)）開展了排污權交易試點，通過市場手段減排污染物。

盡管生態(tài)補償機制建設已經(jīng)取得了可喜的進展，但我們也要清醒地認識到，生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)補償機制建設與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同推進并非朝夕之功，生態(tài)補償涉及面廣、利益關系復雜，機制的建立健全還受多方面因素影響，穩(wěn)定長效的生態(tài)補償制度體系尚未形成。

當前生態(tài)補償制度體系建設存在“四缺”。一是生態(tài)補償法律基礎欠缺，地方普遍反映生態(tài)補償?shù)纳衔环ú幻鞔_，急需國家層面出臺生態(tài)補償專門法律法規(guī)，生態(tài)補償立法進程已經(jīng)明顯滯后于生態(tài)補償實踐；二是生態(tài)補償技術體系欠缺，目前尚缺乏相對統(tǒng)一完善的生態(tài)補償標準核算方法體系，各地在“補多少”上面存在較大爭議，地方反映補償政策精準化不夠；三是生態(tài)補償?shù)拈L效機制欠缺，單靠行政手段較難持續(xù)，自愿交易是未來建立生態(tài)補償長效機制的重要補充；四是生態(tài)補償效益評估機制欠缺，難以量化生態(tài)補償政策發(fā)揮了多大作用，不利于健全完善制度體系。

結(jié)合黨的十九屆四中全會精神的學習，按照四中全會《決定》有關要求，深入貫徹新發(fā)展理念，就落實生態(tài)補償制度、探索中國特色生態(tài)補償制度體系提出五點建議。

一是落實責任，完善制度。各部門、各地方要有跳出生態(tài)補償看生態(tài)補償?shù)挠職夂推橇Γ刑錾鷳B(tài)補償看高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展的格局。要從高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展對各部門實際要求出發(fā)，謀劃切實可行的生態(tài)補償政策目標。生態(tài)補償制度設計既要仰望星空，又要腳踏實地。有關各方要統(tǒng)籌做好生態(tài)補償前期謀劃，落實各受益主體權責，把生態(tài)補償作為有關部門落實生態(tài)文明制度建設的重要抓手，扎實推進。

二是夯實基礎，加快立法。扎實推進形式多樣的地方試點，不斷總結(jié)“為什么補，誰補誰，補多少，怎么補，補的效果如何”等方面的成功經(jīng)驗，不斷健全生態(tài)補償工作機制。通過立法，對生態(tài)補償?shù)哪康摹⒃瓌t、程序、途徑、標準等以及生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、范圍、方式、法律責任等方面做出詳細規(guī)定，固化生態(tài)補償成功模式和長效機制，為各地深入實施生態(tài)補償提供法律依據(jù)。

三是增加投入，穩(wěn)中求進。根據(jù)國情和各地實際情況，按照事權與支出責任相匹配的原則，積極穩(wěn)妥推進已有生態(tài)補償政策落實，適度加大對森林、草原、濕地等重點領域和重點生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)補償投入力度，確保重要生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力持續(xù)增強。

四是立足國情，探索前行。充分消化吸收國際先進經(jīng)驗，遵循市場規(guī)律，堅持生態(tài)有價原則，探索適合中國國情的市場化生態(tài)補償路徑。各地根據(jù)資源稟賦和比較優(yōu)勢，把推進市場化生態(tài)補償與推動區(qū)域綠色發(fā)展深度融合。將生態(tài)治理項目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目有機整合，把生態(tài)價值轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟價值，促進生態(tài)保護地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，打通綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化路徑。

五是生態(tài)共建，利益共享。充分總結(jié)新安江流域上下游橫向生態(tài)補償試點經(jīng)驗，以共同體理念不斷打造流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)纳壈?。遵循生態(tài)共建、利益共享的原則，推動流域生態(tài)補償逐步從水里走向岸上，形成水岸統(tǒng)籌保護、上下游共享高質(zhì)量發(fā)展的大補償格局。省內(nèi)跨界流域生態(tài)補償重在深入實踐生態(tài)綜合補償，跨省流域上下游重在形成命運共同體。以生態(tài)補償資金池的形式建立流域上下游生態(tài)保護共同體，以產(chǎn)業(yè)、技術、人才等多元化市場化生態(tài)補償建立流域高質(zhì)量綠色發(fā)展共同體，推進上下游之間形成有效的利益補償機制。