作者:天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng),中國(guó)綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng),天津市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特聘研究員 孫佑海

改革開放以來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就,但不可諱言的是,生態(tài)環(huán)境成為國(guó)家發(fā)展的短板,成為人民生活的痛點(diǎn)。要補(bǔ)齊這塊短板,治愈這一痛點(diǎn),必須將生態(tài)文明建設(shè)納入黨和國(guó)家治國(guó)理政“五位一體”總體布局之中,必須加快生態(tài)文明體制和機(jī)構(gòu)改革步伐。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央全力推進(jìn)生態(tài)文明體制和機(jī)構(gòu)改革工作,取得了歷史性的成就。

黨的十八大至十九大間我國(guó)生態(tài)文明制度創(chuàng)新簡(jiǎn)要回顧

十八屆中央委員會(huì)期間的五年,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明體制改革。這期間中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開的40多次會(huì)議中,有20多次會(huì)議研究與生態(tài)文明體制改革相關(guān)的議題,作出了一系列極為重要的決定。

制訂生態(tài)文明體制改革總體方案。2015年,黨中央、國(guó)務(wù)院專門制訂了《生態(tài)文明體制改革總體方案》,對(duì)改革進(jìn)行了總體設(shè)計(jì)。明確到2020年,構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成生態(tài)文明制度體系,這“八項(xiàng)制度”,構(gòu)成了我國(guó)生態(tài)文明體制的“四梁八柱”,為改革指明了方向。

積極推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革。長(zhǎng)期以來,我國(guó)除了礦藏外,其他全民所有的自然資源的所有權(quán)人不到位,界限不清,責(zé)任不明。對(duì)這一新中國(guó)成立60多年、改革開放30多年沒有觸動(dòng)的體制問題,以習(xí)近平同志為核心的黨中央果斷啟動(dòng)了這項(xiàng)重大改革,重點(diǎn)一是確權(quán),二是管理體制。雖然全面建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度需要一個(gè)過程,但我國(guó)已經(jīng)開啟了改革的歷史性起步,前程不可限量。

積極推動(dòng)建立主體功能區(qū)制度。長(zhǎng)期以來,所有地方都要大開發(fā)、大發(fā)展,都要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,這是不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律的。黨中央決定建立主體功能區(qū)制度,按照不同地區(qū)的實(shí)際情況確定不同的功能,保障各地區(qū)按照優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的要求推動(dòng)發(fā)展。各地都應(yīng)當(dāng)按照中央確定的主體功能區(qū)的規(guī)劃,合理確定空間發(fā)展規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

積極推動(dòng)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地制度。針對(duì)長(zhǎng)期以來一些部門監(jiān)管不到位、保護(hù)走過場(chǎng)的實(shí)際狀況,黨中央決定建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地制度,通過建設(shè)國(guó)家公園,把最應(yīng)該保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)域先保護(hù)起來,以此推動(dòng)全國(guó)的保護(hù)地事業(yè)的發(fā)展。為此,習(xí)近平總書記親自主持審定了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山等4個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案,要求保護(hù)這些區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性,給子孫后代留下更多凈土。

積極推進(jìn)國(guó)土空間治理體系建設(shè)。習(xí)近平總書記要求各地實(shí)行“多規(guī)合一”,一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖,并主持審定了海南、寧夏省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案。試點(diǎn)情況表明,一個(gè)地區(qū)制定并實(shí)施統(tǒng)一的空間規(guī)劃是完全可行的,在這個(gè)基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃法是十分必要的。

積極推進(jìn)山水林田湖草的系統(tǒng)治理。習(xí)近平總書記明確指出,山水林田湖草是一個(gè)生命共同體,必須在保護(hù)耕地的同時(shí),認(rèn)真保護(hù)好其他自然生態(tài)空間,對(duì)山水林田湖草進(jìn)行系統(tǒng)治理,實(shí)行全面保護(hù)。由此,我國(guó)進(jìn)入了對(duì)山水林田湖草進(jìn)行系統(tǒng)治理的新階段。

積極推進(jìn)建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。習(xí)近平總書記指出,不能單純以GDP論英雄,對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的地區(qū),要終身追究領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。2017年,經(jīng)黨中央批準(zhǔn),中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布了追究領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)干部離任前進(jìn)行自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)的文件,進(jìn)一步督促各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)承擔(dān)起保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的歷史使命。

黨的十九大以來我國(guó)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)設(shè)置作出重大改革

黨的十九大報(bào)告對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革作出了總體部署,昭示了以習(xí)近平同志為核心的黨中央加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)意志。從具體部署上看,主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

一是組建自然資源部。為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。決定將國(guó)土資源部的職責(zé),國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé),住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé),以及水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行整合,組建自然資源部,作為國(guó)務(wù)院組成部門。

二是組建生態(tài)環(huán)境部。為整合分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé),決定將環(huán)境保護(hù)部的職責(zé),國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé),國(guó)土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé),以及水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局等部門的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行有效整合,組建自然資源部,作為國(guó)務(wù)院組成部門。

三是組建國(guó)家林業(yè)和草原局。為統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理,加快建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系,決定將國(guó)家林業(yè)局的職責(zé),農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé),以及國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局等部門相關(guān)職責(zé)進(jìn)行有效整合,組建國(guó)家林業(yè)和草原局,由自然資源部管理。國(guó)家林業(yè)和草原局加掛國(guó)家公園管理局牌子。

四是整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍,統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。

通過以上重大改革,可以看出十九大以來機(jī)構(gòu)改革鮮明的時(shí)代特點(diǎn)。

第一,改革的范圍具有全面性。與以往機(jī)構(gòu)改革不同,這次機(jī)構(gòu)改革是全方位的改革,包括中央有關(guān)部門協(xié)同推進(jìn),還包括中央和地方各層級(jí)機(jī)構(gòu)都要協(xié)同推進(jìn)。要求合理配置宏觀管理部門職能和行政主管部門的職責(zé),深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán),完善監(jiān)管和執(zhí)法體制,強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。要求確保集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán),構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制,規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制等。

第二,改革的深度具有革命性。這次改革之所以具有革命性,就在于不回避權(quán)力和利益調(diào)整,勇于對(duì)現(xiàn)有的傳統(tǒng)既得利益進(jìn)行整合,重塑新的利益格局。黨中央在《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出,要堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端,圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系,加強(qiáng)和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能,調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能。

第三,改革的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了科學(xué)性。黨中央堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效原則,強(qiáng)調(diào)必須優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。首先,堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé),加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng),避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。其次,要求精干設(shè)置各級(jí)政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),科學(xué)配置權(quán)力,減少機(jī)構(gòu)數(shù)量,簡(jiǎn)化中間層次,推行扁平化管理,形成自上而下的高效率組織體系。再次,明確要求減少多頭管理,減少職責(zé)分散交叉。

黨的十八大以來我國(guó)生態(tài)文明體制和機(jī)構(gòu)改革的成功經(jīng)驗(yàn)

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,我國(guó)的生態(tài)文明體制和機(jī)構(gòu)改革取得了巨大的成就,并在推進(jìn)生態(tài)文明體制和機(jī)構(gòu)改革中形成了豐富的歷史性經(jīng)驗(yàn)。

一是堅(jiān)持黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是生態(tài)文明體制和機(jī)構(gòu)改革取得成功的根本保證。把加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)文明體制和機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到改革的全過程,確保生態(tài)文明體制和機(jī)構(gòu)改革的正確方向。

二是注重理念先行。人的思想觀念決定生態(tài)文明體制和機(jī)構(gòu)改革的方向,最后決定了生態(tài)文明建設(shè)的成敗。我們必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),站在歷史的新高度和理念的新視野來規(guī)劃設(shè)計(jì)生態(tài)文明體制和機(jī)構(gòu)改革方案。

三是搞好頂層設(shè)計(jì)。在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。在黨中央建立各項(xiàng)基本制度之后,各個(gè)部門、各個(gè)地方按照新制度,結(jié)合本部門本地的實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則。這樣,就保障了我國(guó)體制改革和機(jī)構(gòu)設(shè)置的統(tǒng)一性和靈活性。

四是堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效。以問題為導(dǎo)向,優(yōu)化生態(tài)文明體制和職能配置,下決心破除制約生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制弊端,使生態(tài)文明體制和機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)設(shè)置科學(xué)、職能優(yōu)化、權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督有力、運(yùn)行高效的目標(biāo)。

五是依法進(jìn)行改革。必須堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一、相促進(jìn),在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)設(shè)計(jì)并實(shí)施生態(tài)文明體制,既要發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用,在法治下推進(jìn)改革,做到重大改革于法有據(jù),又要通過改革加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè),保障生態(tài)文明的各項(xiàng)制度在實(shí)踐中取得實(shí)效。