改革開放以來，在黨中央、國務(wù)院的關(guān)懷和支持下，電影法制工作取得了長足進(jìn)步，為電影行業(yè)管理提供了重要保障。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視電影工作，從各方面給予電影立法悉心指導(dǎo)和極大關(guān)懷，電影立法進(jìn)程顯著加快。2016年11月7日，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，該法將于2017年3月1日起正式施行。這是我國文化立法領(lǐng)域的一次突破，也是文化體制改革的一座里程碑，對(duì)于促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展具有劃時(shí)代的重大意義。

電影立法歷程回顧

早在上世紀(jì)80年代初，電影界就發(fā)出了關(guān)于中國電影立法的呼聲。2003年電影立法納入中宣部立法規(guī)劃，并由原國家廣電總局組織起草。2008年經(jīng)過多次修改后的草案報(bào)送國務(wù)院法制辦，后正式定名為電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法。2011年12月國務(wù)院法制辦就該法草案面向社會(huì)公開征求意見，后又進(jìn)行了反復(fù)多次的調(diào)研和修改。2015年9月1日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了法律草案，并決定提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。自2015年以來，全國人大常委會(huì)進(jìn)行了三次審議和兩次面向社會(huì)公開征求意見，不斷調(diào)整完善，直到最終通過。

“文化產(chǎn)業(yè)第一法”的價(jià)值與影響

電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（以下簡稱本法）的出臺(tái)伴隨著中國電影絕處逢生、超越進(jìn)取的曲折歷程，見證了電影產(chǎn)業(yè)化改革的決心和成就。本法的突出亮點(diǎn)是從法律層面確立了“電影作為產(chǎn)業(yè)”的屬性。此次立法對(duì)黨的十六大以來電影改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了高度總結(jié)和提煉，將改革成果上升到法治層面，有力鞏固了中國電影發(fā)展的道路自信。

本法的立法目的是劃出明確的法律權(quán)利和義務(wù)邊界，為整個(gè)電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的社會(huì)和法治環(huán)境。立法的主旨和方向是促進(jìn)，突出表現(xiàn)為一是轉(zhuǎn)變政府管理方式，積極發(fā)揮市場在資源配置中的促進(jìn)作用；二是充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)、激勵(lì)作用，采取多種扶持措施促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展；三是既促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又保障文化安全；四是為中國電影在世界舞臺(tái)上講好中國故事、傳播中華優(yōu)秀文化提供了廣闊空間。

“十三五”規(guī)劃已將“文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)”確定為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)，而電影產(chǎn)業(yè)是其中當(dāng)之無愧的火車頭和排頭兵。目前文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法正在起草制訂過程中，本法作為專門法，規(guī)律和性質(zhì)與前者基本相通，先行出臺(tái)能夠充分發(fā)揮標(biāo)桿和示范作用，所確立的基本制度、基本原則以及立法經(jīng)驗(yàn)等，均能為文化產(chǎn)業(yè)立法提供重要參考和有益借鑒。

為產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力護(hù)航

繁榮電影創(chuàng)作，推動(dòng)電影創(chuàng)新。電影創(chuàng)作是電影產(chǎn)業(yè)的源頭與中心環(huán)節(jié)，本法開宗明義，樹立了電影活動(dòng)的指導(dǎo)思想和創(chuàng)作原則。明確了“二為”方向、“兩個(gè)效益統(tǒng)一”、“雙百”方針、“三貼近”、“三性統(tǒng)一”等要求，還首次將“堅(jiān)持以人民為中心的創(chuàng)作導(dǎo)向”寫進(jìn)法律，為電影工作者貫徹落實(shí)習(xí)總書記在文藝工作座談會(huì)上的重要講話精神，提供了法律依據(jù)。

本法強(qiáng)調(diào)尊重、保障電影創(chuàng)作自由，倡導(dǎo)“德藝雙馨”，保護(hù)電影知識(shí)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)電影從業(yè)者合法權(quán)益，鼓勵(lì)電影藝術(shù)創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，倡導(dǎo)開展電影評(píng)論和業(yè)務(wù)交流，實(shí)施電影人才扶持計(jì)劃，積極營造激發(fā)創(chuàng)作熱情、提高電影質(zhì)量的制度環(huán)境。

集成優(yōu)惠政策，加大扶持力度。在十幾年的電影產(chǎn)業(yè)化改革中，我們形成了一系列促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展行之有效的重要經(jīng)驗(yàn)和做法，這次在法律層面進(jìn)行了提煉集成。一是各級(jí)政府將電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入本級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，國家制定電影及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策；二是國家支持創(chuàng)作、攝制各類優(yōu)秀國產(chǎn)影片，地方政府對(duì)電影創(chuàng)作、攝制提供必要的便利和幫助；三是在財(cái)政、稅收、土地、金融、用匯等方面對(duì)電影產(chǎn)業(yè)采取優(yōu)惠措施；四是積極扶持電影科技研發(fā)、公益放映、人才培養(yǎng)、境外推廣等事業(yè)發(fā)展。

規(guī)范電影市場，維護(hù)行業(yè)秩序。繁榮的產(chǎn)業(yè)離不開規(guī)范的市場，本法明確主張“國家引導(dǎo)形成統(tǒng)一開放、公平競爭的電影市場”。針對(duì)各種破壞市場秩序的違法行為，本法規(guī)定了覆蓋全面、層次分明的法律責(zé)任，包括行政處罰、行政強(qiáng)制和從業(yè)禁止等措施，為查處制造虛假交易、虛報(bào)瞞報(bào)銷售收入等行為提供了充足法律依據(jù)。

為了與相關(guān)法律規(guī)定銜接，本法對(duì)民事責(zé)任、刑事責(zé)任、違反其他行政管理法規(guī)的行政責(zé)任及紀(jì)律責(zé)任承擔(dān)問題作了指引性規(guī)定。此外本法還就電影行業(yè)組織開展行業(yè)自律管理作了規(guī)定。

為行政管理立規(guī)明矩

電影產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行離不開行政管理，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要政府更好地發(fā)揮作用，主管部門必須在法治框架下實(shí)施作為，這是全面深化改革和全面依法治國在電影領(lǐng)域的根本要求。

本次立法將近年來行政審批改革的重點(diǎn)成果悉數(shù)納入，讓市場活力充分釋放，符合當(dāng)前時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的要求。一是鼓勵(lì)企業(yè)、其他組織從事電影攝制活動(dòng)，取消了電影制片單位設(shè)立審批和《攝制電影許可證》《攝制電影片許可證（單片）》；二是簡化電影劇本審查制度，取消一般題材電影劇本審查，只需將電影劇本梗概予以備案；三是降低有關(guān)電影活動(dòng)的準(zhǔn)入門檻，下放了電影片審查和部分涉外電影節(jié)（展）審批。

在放管結(jié)合方面，本法聚焦于建立科學(xué)、公開、公平的行政管理體制。以最受矚目的電影審查為例，本法規(guī)定國務(wù)院電影主管部門應(yīng)當(dāng)制定完善電影審查的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序，并向社會(huì)公布；制定完善電影審查的具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見，并組織專家進(jìn)行論證；電影審查實(shí)行專家制，專家遴選和評(píng)審的具體辦法由國務(wù)院電影主管部門制定。以上規(guī)定有助于各地在審查管理的標(biāo)準(zhǔn)與尺度上保持一致，本法對(duì)于出現(xiàn)爭議的情況設(shè)置了再審的條款。

在對(duì)電影發(fā)行、放映等活動(dòng)的管理上，本法注重加強(qiáng)事中和事后的監(jiān)管力度。在行政權(quán)力約束方面，本法不僅明確了監(jiān)管責(zé)任，還對(duì)政府部門及工作人員自身的違規(guī)行為制定了處分措施。另外本法積極呼應(yīng)社會(huì)及業(yè)界關(guān)切，創(chuàng)新管理手段，建立了違法行為的社會(huì)監(jiān)督及信用檔案關(guān)聯(lián)機(jī)制。

加快建設(shè)電影強(qiáng)國

在經(jīng)濟(jì)全球化和互聯(lián)網(wǎng)的雙重作用下，歷經(jīng)風(fēng)雨的中國電影面臨著百年來最復(fù)雜也“最關(guān)鍵”的發(fā)展時(shí)期，機(jī)遇前所未有，挑戰(zhàn)層出不窮，特別是今年以來，票房增速放緩，“拐點(diǎn)論”的質(zhì)疑不絕于耳。法律的適時(shí)出臺(tái)，可以促使中國電影人凝聚共識(shí)，振奮精神，努力開拓中國電影的新境界、新天地。然而繁榮不會(huì)從天而降，困難不會(huì)自動(dòng)消失，法律條文從“紙面”到“地上”，關(guān)鍵在于貫徹落實(shí)，需要苦干實(shí)干。

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，各級(jí)電影主管部門大力學(xué)習(xí)宣傳貫徹電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，特別是要做好《電影管理?xiàng)l例》和相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件的“立、改、廢”工作。各方面要形成合力，共同營造電影法治的濃厚氛圍，確保法律中的各項(xiàng)促進(jìn)措施都能得到有效執(zhí)行，符合條件的電影從業(yè)主體和人員都能平等享受扶持政策，任何違法行為都要承擔(dān)應(yīng)有的法律責(zé)任。

創(chuàng)作優(yōu)秀影片是電影工作的首要目標(biāo)，也是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心任務(wù)。電影主管部門已將2017年定為“創(chuàng)作質(zhì)量促進(jìn)年”，決心依法整合各類資源，以“百部重點(diǎn)主旋律電影選題規(guī)劃”為引領(lǐng)，持續(xù)深化電影產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革，推動(dòng)“中國電影新力量”科學(xué)健康地蓬勃生長，從“高原”向“高峰”奮勇攀升，著力打造多品種、多類型、多樣化的作品結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高國產(chǎn)影片觀眾滿意度。

立法成功不是一勞永逸，產(chǎn)業(yè)促進(jìn)不會(huì)一蹴而就，法律條文無法囊括全部現(xiàn)實(shí)，也不可能精確預(yù)測未來，但是法治精神、法治思維、法治原則應(yīng)成為解決發(fā)展中一切難題的基本遵循?！伴L風(fēng)破浪會(huì)有時(shí)，直掛云帆濟(jì)滄?！保?11周歲的中國電影已經(jīng)正式走進(jìn)了“法治時(shí)代”，相信在電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的保障下，由電影大國向電影強(qiáng)國的歷史性轉(zhuǎn)變一定能早日實(shí)現(xiàn)。

（作者為國家新聞出版廣電總局副局長）