原標題：彌補市場失靈：政策性銀行作為空間有多大

　　十八屆三中全會提出“推進政策性金融機構改革”，今年的《政府工作報告》則提出“實施政策性金融機構改革”。由“推進”到“實施”，預示著此輪政策性銀行改革已然上路。

　　4月3日，國開行宣布成立獨立的住宅金融事業(yè)部，成為政策性銀行改革的破題之舉，并為下一步深化改革打開了思路。那么，隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的不斷深化，今后政策性銀行的職能、定位將如何調整？業(yè)務范圍將如何界定？未來作為的空間究竟有多大？一系列待解的問題，或將隨著改革的推進而水落石出。

　　職能范圍謀變

　　長期以來，政策性銀行的投資方向一直是國家產(chǎn)業(yè)政策的風向標和行業(yè)晴雨表。通過政策性銀行帶動商業(yè)性資金加大對國家重點扶持領域的投入，也一直是政策性銀行服務國家戰(zhàn)略的重要職能。在過去的20年中，作為我國一支重要的金融力量，3家政策性銀行在促進經(jīng)濟轉型和經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)揮了不可替代的作用。

　　然而，隨著市場的變化和金融改革的全面推進，政策性銀行面臨的生存環(huán)境發(fā)生了很大改變，業(yè)務領域愈發(fā)狹窄，從而制約了其政策性職能的發(fā)揮。

　　例如，電力、公路、鐵路、石油石化、郵電通信這些當初需要依靠政策性貸款支持的行業(yè)，如今都成為商業(yè)銀行競相追逐的盈利領域。當初我國機電產(chǎn)品出口需要依賴進出口銀行信貸支持的情況也已不復存在，中長期商業(yè)性資金大量進入這一領域成為不爭的事實。特別是，隨著國有糧食企業(yè)的改制完成，糧棉市場的全面放開，其他資金大量介入糧棉油收購領域，農(nóng)發(fā)行則幾乎失去了可貸款的對象，倒逼農(nóng)發(fā)行不得不重新調整自己的業(yè)務領域。

　　值得注意的是，進入2013年之后，3家政策性銀行都不同程度地打破了成立之初的職能范圍。與此同時，國家產(chǎn)業(yè)政策的大幅調整和經(jīng)濟結構改革的啟動對政策性銀行也提出了新的要求。

　　近些年，政策性銀行服務的傳統(tǒng)領域商業(yè)性資金已經(jīng)及時跟進，而且資金的反應速度和信貸效率比政策性銀行更高，但諸如城鎮(zhèn)化、環(huán)保、“三農(nóng)”、民生保障等許多領域仍然缺乏足夠的資金支持。同時，由于受投資前景的不明朗和回報周期較長的制約，多數(shù)商業(yè)性資金不愿意做“第一個吃螃蟹的人”，而這些都是國家亟需解決并直接影響社會穩(wěn)定的疑難問題，也恰恰需要政策性金融的支持。

　　住宅金融破題轉型

　　政策性銀行改革的迫切性已毋庸置疑，但改革如何著手、從哪里突破卻一直是爭論與探討的焦點，備受社會矚目。

　　去年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出，“要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機構在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”。今年4月2日，國務院常務會議確定，由國家開發(fā)銀行成立專門機構，實行單獨核算，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券，重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。

　　隨后，國開行住宅金融事業(yè)部宣布組建。而在業(yè)界人士看來，國開行“樣本”無疑為政策性銀行改革提供了思路。

　　此前，2007年我國政策性銀行改革啟動后，在準公共品建設融資中，由于政策性金融的退出，大量政策性業(yè)務或是由地方財政承擔，亦或由商業(yè)性金融承擔。而地方財政承擔不可避免地產(chǎn)生土地財政問題，加大了地方債務風險；商業(yè)性金融承擔則不僅增加了城市建設融資成本，也加大了商業(yè)銀行的風險。

　　政策性業(yè)務總體規(guī)模偏小的問題也日益突出，愈發(fā)無法滿足不斷增加的需求。而某些特定領域(如低收入人群住房融資需求、“三農(nóng)”、小微企業(yè)、扶貧、助學等)缺失政策性金融服務時，容易導致資金供給鏈斷裂的發(fā)生，會嚴重影響社會和諧與公平。

　　在此背景下，國開行住宅金融事業(yè)部發(fā)揮該行規(guī)劃、開發(fā)、評審、籌資、風控、信貸管理等整體優(yōu)勢，建立了單獨的授信評審體制、會計核算體系、績效考核機制等，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機構和其他投資者籌資，鼓勵商業(yè)銀行、社保基金、保險機構等積極參與，既解決了支持棚改及城市基礎設施建設相關資金，又有效帶動了商業(yè)性資金的參與。

　　新型城鎮(zhèn)化涉及巨量資金需求，而加快棚戶區(qū)改造可以有力地拉動投資、促進消費，是今年穩(wěn)增長的重要手段。在貨幣政策整體不放松的背景下，國開行住宅金融事業(yè)部的操作模式解決了資金問題，同時還緩解了大規(guī)模財政刺激造成的通脹壓力。

　　此外，在職能定位方面，國開行住宅金融事業(yè)部向上對接國家住宅政策、規(guī)劃，向下深化與地方政府的合作，橫向發(fā)揮對商業(yè)銀行和社會資金的引導作用，支持棚改等保障性安居工程建設，真正地發(fā)揮了政府“看得見的手”的功能。

　　未來作為空間巨大

　　事實上，需要政策性金融機構發(fā)揮作用的地方遠不止城鎮(zhèn)化一個方面。

　　4月22日，國務院發(fā)布了《國務院辦公廳關于金融服務“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》。當日，在對《意見》進行解讀時，銀監(jiān)會相關部門負責人坦言，受多種因素影響，農(nóng)村金融目前仍然是整個金融改革發(fā)展中最為薄弱的環(huán)節(jié)，政策性金融作用的發(fā)揮尚不充分。

　　《意見》將農(nóng)業(yè)政策性銀行的改革納入今后一段時期內分類推進金融機構改革的一個重點，并明確提出要研究制定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革實施總體方案，強化政策性職能定位，明確政策性業(yè)務的范圍和監(jiān)管標準，補充資本金，建立健全治理結構，加大對農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設的中長期信貸支持。此外，在加大金融扶貧力度方面，也將進一步發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融的互補優(yōu)勢?？梢哉f，《意見》無疑為農(nóng)發(fā)行未來更好地發(fā)揮職能作用打開了更大的空間。

　　“政策性銀行的業(yè)務領域不是一成不變的，應該隨著國家不同時期經(jīng)濟結構的調整來決定業(yè)務進入、退出的問題。”中國投資有限責任公司副總經(jīng)理謝平認為，當商業(yè)性金融發(fā)展到新的深度和廣度，可以支持某個行業(yè)的發(fā)展時，政策性金融就要退出，這樣才能起到帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。

　　國家的產(chǎn)業(yè)結構調整必然需要大量的資金支持，同時實體經(jīng)濟形勢的變化也在加快，政策性銀行根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)導向重新調整業(yè)務結構可謂正當其時。社科院金融研究所博士謝輝認為，政策性銀行的投資一方面要符合國家產(chǎn)業(yè)政策的方向；另一方面要支持公益性基礎項目的建設。

　　比如，隨著近年來“霧霾鎖城”現(xiàn)象的加重，環(huán)保產(chǎn)業(yè)很可能成為下一個政策性金融機構扶持的領域。此外，民生保障工程依舊需要資金扶持。教育硬件設施更新作為關乎國家未來的大事始終面臨投入不足的困擾。小微企業(yè)作為商業(yè)性資金難以充分介入的客戶，直接影響著國家的就業(yè)率和社會的穩(wěn)定。而這些也都是政策性銀行未來大有可為的領域。

　　可以預見，在市場于資源配置中發(fā)揮決定性作用的同時注重調動好政府的力量，未來政策性銀行將在更大的范圍內發(fā)揮不可替代的作用。

　　相關鏈接

　　農(nóng)發(fā)行：信貸支農(nóng)主力軍

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立20年來，不斷強化政策功能，認真履行支農(nóng)職責，著力推進改革發(fā)展，為落實國家政策、支持"三農(nóng)"發(fā)展做出重要貢獻。

　　1994年至1998年，農(nóng)發(fā)行建立起比較完整的四級機構體系，為農(nóng)發(fā)行改革發(fā)展和履行職能奠定了重要的組織基礎。1998年至2004年，農(nóng)發(fā)行建立了比較完善的收購資金封閉管理制度，基本實現(xiàn)了當期收購資金封閉運行，促進了糧食流通體制改革的順利進行，也為支持糧棉油收儲奠定了堅實的管理基礎。2004年以來，農(nóng)發(fā)行進入打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策銀行的新階段，改革全面推進，支農(nóng)作用日益凸顯，發(fā)展活力明顯增強，整體實力大幅提升。

　　截至2013年末，農(nóng)發(fā)行貸款余額達到25026.8億元，比2004年末增長2.5倍。累放糧棉油收儲貸款4.2萬億元，每年支持收購的糧食占商品量的60%左右、棉花占總產(chǎn)量的50%左右；積極支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)科技開發(fā)，累放貸款1.3萬億元，為維護國家糧食安全和市場穩(wěn)定發(fā)揮了不可替代的作用；以水利和新農(nóng)村建設為重點大力支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設，累放貸款1.4萬億元，共支持各類項目8156個，為推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)揮了重要作用；積極支持扶貧開發(fā)，促進貧困地區(qū)加快脫貧致富、提高發(fā)展能力。

　　深化體制機制改革，初步構建了現(xiàn)代銀行的框架體系，風險防控能力顯著增強，可持續(xù)發(fā)展能力顯著提升。2013年與2004年相比，資金自給率由16%提高到88.4%；不良貸款率由18.8%降至0.71%；撥備覆蓋率由5.3%上升到445.6%；經(jīng)營利潤由24億元增加到490.1億元，累計實現(xiàn)經(jīng)營利潤2226.6億元；上繳國家稅收由26億元增加到158億元，累計向國家納稅652億元。