深入推進依法行政、全面建成法治政府,是全面依法治國、建設社會主義法治國家偉大征程中的重中之重。黨的十八大將全面建成小康社會的重要目標之一確立為法治政府基本建成,黨的十八屆四中全會為法治政府賦予了新的時代內(nèi)涵。同時,2015年中共中央、國務院發(fā)布的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》和十九大報告又都對法治政府建設提出了若干具體要求。加快建設法治政府,立法保障的作用不容忽視,科學立法作為法治要求中的首位要求,在整個政府法治化發(fā)展建設中起著基石的功能,在新時代的背景之下深入推進依法行政,各級政府必須從源頭上重視立法的重要性,堅持在黨的領導下,發(fā)揮人大主導立法的核心作用,加強重點領域政府立法,提高政府立法質(zhì)量。

完善立法體制機制,加強重點領域政府立法。加強重點領域立法,注重發(fā)揮立法的引領和推動作用,積極推進科學立法、民主立法,著力提高立法質(zhì)量,完善中國特色社會主義法律體系,是新時代加強和改進立法工作的總體要求。當前,加快政府機構(gòu)組織立法,以法定形式理順政府行政部門間的權(quán)責關系,優(yōu)化機構(gòu)設置與職能配置。一方面,有利于厘清行政機關的職權(quán)關系,化解權(quán)力交錯的現(xiàn)狀問題,以更好落實權(quán)責法原則;另一方面,有利于行政組織和行政程序相關法律制度的完善,進而推動政府機關將行政職能、程序、權(quán)限管理系統(tǒng)性納入法治化渠道。推進立法修法,發(fā)揮重點領域立法的加強引領和推動作用。黨的十八大報告指出:“完善中國特色社會主義法律體系,加強重點領域立法?！彼^“重點領域立法”,就是要按照十八大提出的全面推進經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設五位一體總體布局的要求,抓住各項建設事業(yè)中的主要矛盾和面臨的重大問題,通過立法項目的科學立項和有效落實,為全面建設小康社會、深化改革開放提供更加有力的法治保障。

充分發(fā)揮人大在立法中的主導作用,開拓行政立法新局面。開拓行政立法新局面,首先要厘清人大主導立法同黨及各立法主體間的關系,堅持在黨領導下的人大主導立法,明確分工、彰顯立法民主性,立足人大主導立法,充分發(fā)揮政府基礎性作用。地方立法要始終把提高立法質(zhì)量作為加強和改進立法工作的重點,努力推進地方立法的理念創(chuàng)新、內(nèi)容創(chuàng)新和工作創(chuàng)新。

黨的十八大報告提出,要“加強立法工作的組織協(xié)調(diào)”。立法,實際上就是一系列認識、協(xié)調(diào)、處理各種利益矛盾的過程。地方立法綜合性強、戰(zhàn)線長、程序多,一部法規(guī)的出臺,往往涉及政治、法律、經(jīng)濟、文化、社會等各方面知識,要歷經(jīng)從立項、起草、提案、審議,到調(diào)研論證、協(xié)調(diào)修改、公布實施等諸多環(huán)節(jié)和程序,可能涉及多方面的利益關系和多部門的工作體制機制。為了調(diào)和各方利益相互碰撞的局面,地方人大及其常委會要切實加強對立法工作的統(tǒng)籌組織和協(xié)調(diào),發(fā)揮人大主導立法的作用,善于把立法各環(huán)節(jié)、各方面的力量組織起來,優(yōu)化配置各種立法資源,形成立法工作的整體合力。

積極探索科學民主立法新途徑,完善表決前評估程序及專家咨詢制度。立法質(zhì)量直接關系法治的質(zhì)量,越是強調(diào)依法治國,越是要注重提高立法質(zhì)量。提高立法質(zhì)量,根本途徑在于推進科學立法、民主立法。適時引入表決前評估程序,通過征求各方面意見,不僅有利于增強立法科學性和民主性,進一步提高地方立法質(zhì)量,同時也有利于立法機關健全立法機制,在立法中自覺擺正位置,主動查找問題,完善立法程序,使立法工作更加科學合理,實現(xiàn)增強法規(guī)實施效果,維護國家法治體系的整體協(xié)調(diào),提高立法決策的科學化和民主化水平的法治目標。

實行專家咨詢制度、設立法律咨詢委員會,是加強地方立法工作所采取的一項重要舉措。在專家咨詢委員會的基礎上建立完善立法咨詢專家?guī)?將法律專家,以及經(jīng)濟、環(huán)保、教育、科技、文字等各方面的專家納入立法咨詢專家?guī)?將召開法律咨詢委員會會議聽取專家學者的意見,作為立法的既定程序；將高度重視并不斷加強立法咨詢工作,作為實行科學立法、民主立法的重要標志。充分發(fā)揮社會智力資源優(yōu)勢,不斷推進人大立法工作科學化、民主化水平。法治政府建設實施綱要(2015—2020年)規(guī)定,法治政府建設應拓展社會各方有序參與政府立法的途徑和方式。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度,充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。

構(gòu)建立法后評估制度,建立規(guī)范性文件清理長效機制。規(guī)范性文件后評估制度實際上是從“立法后評估制度”發(fā)展而來的,立法后評估是評估主體按照一定的標準和程序、運用科學的方法和技術(shù)對現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章的文本質(zhì)量、實施效果作出定性和定量的分析和評價。構(gòu)建規(guī)范性文件后評估制度,能夠起到維護法制統(tǒng)一、政令暢通,保障依法行政擁有良法基礎,提高規(guī)范性文件的適應性和協(xié)調(diào)性的作用。

規(guī)范性文件清理是政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)的重要表現(xiàn)之一。政府規(guī)范性文件清理不僅有助于優(yōu)化依法行政的法律制度環(huán)境,推進法治政府建設；還可以有效地提高政府行政辦事效率。在實踐中,本著誰制定、誰負責、誰起草、誰清理的原則,將清理決定的作出和具體清理工作分開,一方面,將作出法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件繼續(xù)有效、修改、廢止或者宣布失效的決定權(quán)歸于制定機關；另一方面,將具體清理工作交由起草部門或者實施機關負責。通過進一步構(gòu)建并完善法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件清理機制,及時修改和廢止不適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求的文件,同時將符合發(fā)展要求的措施及時吸納到法律體制,有利于充分發(fā)揮法治建設的引領作用,實現(xiàn)制度建設和改革決策的有效銜接。同時,地方應將階段性、臨時性的清理工作上升為長期性的工作,通過理順工作職責、明確清理任務及方式方法,有利于增強清理工作的主動性。

(作者系中國法學會立法學研究會副會長)