今年是改革開放40周年。40年來，在黨的領導下，我國沿著“一體兩翼”的正確道路砥礪前行——“一體”就是建設中國特色社會主義，“兩翼”就是“改革開放”(動力)和“民主法治”(保障)，二者相伴而行，相輔相成，相得益彰。

立法是依法治國的前提。短短40年，我國立法工作取得重大成就。截至2018年11月，我國已有一部憲法(包括五個憲法修正案)，現(xiàn)行有效的法律269部、行政法規(guī)755部、地方性法規(guī)1.2萬多部，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并在不斷完善。

日前，十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇、十一屆全國人大法律委員會主任委員胡康生、十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽、全國人大常委會法制工作委員會原副主任張春生等4位改革開放重要過程的親歷者，在人民大會堂分享了他們的立法故事。

●十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽

突破“民告官” 從2000余干部辭職說起

立法與改革，是改革開放40年來立法工作當中的一條主線。喬曉陽提出，立法是把穩(wěn)定的、成熟的社會關系上升為法，把社會關系用法的形式固定下來，追求的是穩(wěn)定性。所以立法的特點是“定”。改革恰恰是對原來定下的、但不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的制度、做法進行改變。所以改革的特點是“變”。過去40年，立法和改革的關系經(jīng)歷了“先改革后立法”、“邊改革邊立法”，到“凡屬重大改革必須于法有據(jù)”幾個階段。

改革開放初期立法要“既好看又好吃”

“既好看又好吃”，是喬曉陽對改革開放初期立法目標的歸納總結。

他解釋說，“好看”，就是這部法律在肯定現(xiàn)成經(jīng)驗的同時，還要體現(xiàn)改革方向，要有時代性；“好吃”，就是能下得去嘴，把法律的規(guī)定落到實處，不能不顧實際遷就形式和理論上的完美?？偠灾?，立法要把法律的穩(wěn)定性、可行性、前瞻性結合起來。

喬曉陽以《行政訴訟法》舉例說，這部法律是在改革開放早期的1989年制定的，剛出臺時，一些專家學者不滿意，批評它受案范圍太窄，一是限制在行政機關的“具體行政行為”才可以告，二是限制在侵犯人身權、財產(chǎn)權才可以告。但喬曉陽認為，當時能夠突破“民告官”就是一件了不起的事情。

“了不起”體現(xiàn)在哪里？喬曉陽舉了一個典型的例子。1983年，全國人大常委會在制定《海上交通安全法》時，擬明確受處罰的當事人可以起訴交通部門。“要讓交通部門當被告，那可翻天了，要幾位委員長出來談話，做交通部門領導的工作，還做不通，反映當時人們對‘民告官’很抵觸、很不習慣?！?/p>

喬曉陽介紹，全國人大常委會法工委的立法大事記記錄，因為《行政訴訟法》的制定，某市有2000多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集體辭職，“說沒法干了，過去無法我有法，現(xiàn)在有法我沒辦法了”，這是當時的歷史條件。

立法決策要引領和推動改革決策

“如果把現(xiàn)在的法律匯編和上世紀八九十年代的法律匯編比較一下，那分量是大不一樣了，現(xiàn)在是更厚了、更重了?！眴虝躁栒f，經(jīng)過40年的努力，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并且不斷地完善，我國經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生態(tài)文明建設各個方面都實現(xiàn)了有法可依，立法的內(nèi)容越來越具體，也越來越全面。

“法律數(shù)量增加了，條文更全面、詳盡了，帶來的問題是什么呢？就是幾乎每一項重大改革都涉及與現(xiàn)行法律規(guī)定的關系。”喬曉陽舉例稱，2013年十八屆三中全會決定推出一系列改革舉措，經(jīng)法工委研究梳理，改革領域涉及現(xiàn)行法律139件，需要制定修改和廢止立法項目76件。

同樣是在十八屆三中全會上，習近平總書記指出：“這次全會提出的許多改革措施涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序進行。有的重要改革舉措需要得到法律授權的，要按法律程序進行?！?/p>

喬曉陽說，這段話雖然是針對實施改革措施講的，同時也是對立法工作提出的要求，對于處理好立法與改革關系具有重要指導意義。在當前全面改革開放和全面依法治國同時推進的新形勢下，立法與改革的關系又有了新的時代特點，就是立法要發(fā)揮引領和推動作用。

要發(fā)揮好這個作用，關鍵就是實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，立法要適應改革需要，服務于改革。

喬曉陽列舉了十二屆全國人大及其常委會的幾種做法。第一，黨中央作出的改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的，趕緊修改法律適應改革需要。第二，有些改革決策需要法律授權的，法律要趕快予以授權，立法要為“先立后破、有序進行”積極服務。第三，有些改革決策需要通過立法進一步完善。第四，立法要為改革決策預留空間。

●十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇

“文革”后法制開局：3個多月制定7部法律

40年前，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放新時期。十一屆三中全會提出，為保障人民民主，必須加強社會主義法制，“從現(xiàn)在起，應當把立法工作擺到全國人大及其常委會的重要議程上來”。

楊景宇介紹，按照全會要求，五屆全國人大常委會第六次會議同意中共中央意見，采取了一項重大的組織措施，就是決定設立法制委員會，協(xié)助常委會加強法制工作。當時的法制委員會由80人組成，彭真任主任，是一個具有代表性和權威性的立法工作機構，規(guī)模之大、規(guī)格之高前所未有。

隨后我國加快立法，3個多月里制定了7部法律。

確定虛實結合的工作作風

“法委成立后，干什么？怎么干？”楊景宇回憶，“怎么干？”最初遇到兩個問題：它是虛的(安排性的)還是實的(真抓實干)？法委先務虛再務實，還是加快立法步伐？

就第一個問題，彭真找了華國鋒、鄧小平、葉劍英請示如何工作。華國鋒說：是實的嘛！鄧小平說：當然是實的，你要找什么人就找什么人，要找哪個部門就找哪個部門。葉劍英說：法制工作就委托你來管，你認為該怎么辦就怎么辦。

就第二個問題，在一次法委全體會議上，有的委員建議法委先要務虛，先把大是大非搞清楚，才好務實。楊景宇解釋，當時實際上牽涉到如何總結“文革”教訓，如何評價毛澤東和毛澤東思想。會上，有委員不贊成這種意見，反問：法委是不是清談的“茶館”？就此，彭真明確提出：現(xiàn)在立法任務緊迫，我們還是趕快把工作抓起來，在制定法律過程中總結經(jīng)驗教訓。

明確這兩個問題的同時，法委一成立，彭真當即委托王漢斌抓緊調(diào)干部，組織“苦力”工作班子。

恢復受破壞的人民代表大會制度

“干什么？開始考慮要搞的法律比較多。”楊景宇回憶，當時，彭真主持研究，確定還是先抓條件比較成熟的、急需的七部法律，其中國家機構的基本法律有四部，即：選舉法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法。

這四部法律都是以1954年人民代表大會制度正式建立時制定的原有法律為基礎，總結20多年來正反兩方面的經(jīng)驗，根據(jù)黨的十一屆三中全會精神，著眼恢復受到“文革”嚴重破壞的人民代表大會制度并適應新形勢、新要求對其加以完善，而重新修訂的。

第五和第六部法律，是刑法和刑事訴訟法。楊景宇介紹，這是兩部法典化的基本法律，起草工作原來就有一定的基礎。刑法草案1957年就有了第22稿，并曾提交一屆全國人大第四次會議征求意見并授權全國人大常委會審議修改；1963年又有了第33稿，曾經(jīng)中央書記處、政治局常委和毛主席原則審閱過。當時提出的刑法草案就是以第33稿為基礎，總結實踐經(jīng)驗，根據(jù)新情況、新問題而擬訂的。

開啟現(xiàn)代化企業(yè)制度