作者:上海市委黨校上海發(fā)展研究院原院長、教授 鞠立新

當前,長三角三省一市不僅在電子信息、大型成套設(shè)備、海洋裝備、生物醫(yī)藥、精品鋼材、精細化工等原有支柱產(chǎn)業(yè)上名列世界前茅,而且在航空航天、新能源汽車、電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)以及新型網(wǎng)絡(luò)等產(chǎn)業(yè)上異軍突起;不僅是吸引外商投資的聚集地,而且是中國對外直接投資的最大策源地。同時,民企、外資和國企等各種經(jīng)濟成分在長三角縱橫馳騁,地方政府持續(xù)互動、良性溝通。從早期的“上海經(jīng)濟區(qū)”,到15個兄弟城市年度協(xié)調(diào)會,再到四省市主要領(lǐng)導年度座談會,以及長三角合作辦公室的正式運作,一體化水平不斷提高。新時代,長三角要實現(xiàn)更高質(zhì)量一體化,需要在更高水平、更高能級上整合資源,充分發(fā)揮整體優(yōu)勢,實現(xiàn)更高質(zhì)量的協(xié)同發(fā)展。

經(jīng)驗借鑒

60多年前,法國經(jīng)濟學家戈特曼總結(jié)大城市發(fā)展規(guī)律,提出“極化成長理論”:由于具有多種優(yōu)勢條件,來自四面八方的各種要素資源越來越集聚在某一個城市,使得該城市迅猛發(fā)展成為特大型首位城市。然而,從全球城市群發(fā)展的最新趨勢來看,這種孤城獨塔式的“極化”發(fā)展現(xiàn)象已有很大變化。在新科技、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)發(fā)生變革的大背景下,兄弟城市間越來越容易共享群體資源,“多點極化”和“群體共進”局面正在形成。

英國倫敦城市群協(xié)調(diào)一體化機制建設(shè),主要通過新的行政架構(gòu)來推進。早在上世紀40年代,為防止倫敦過度膨脹,英國方面就制定了《綠帶法》,要求在倫敦周圍建設(shè)環(huán)城綠化帶,并把倫敦大都圈分成三個圈層:市中心、內(nèi)倫敦、外倫敦,并設(shè)立相應(yīng)的管理機構(gòu)。但是,倫敦的“極化”發(fā)展仍不可阻擋,而大倫敦地區(qū)內(nèi)部互不隸屬的行政管轄反過來限制了協(xié)同發(fā)展。為此,1964年“大倫敦議會”順勢成立,以強化協(xié)調(diào)?？蓪嵺`中,它又與許多管理機構(gòu)發(fā)生矛盾,并進一步增加了行政成本。到撒切爾夫人主政期間,“大倫敦議會”又被撤銷,大倫敦地區(qū)正式分成32個自治區(qū)和倫敦市,在各自管理的基礎(chǔ)上由環(huán)境部負責協(xié)調(diào)。1994年工黨執(zhí)政后,在各大區(qū)域設(shè)立“政府辦公室”,作為中央政府的協(xié)調(diào)機構(gòu)。其中,“倫敦政府辦公室”專事大倫敦區(qū)域的協(xié)調(diào)。不久,又成立“倫敦規(guī)劃咨詢委員會”。2000年,成立“大倫敦市政權(quán)”,負責大倫敦地區(qū)的協(xié)調(diào)。

美國城市群一體化協(xié)調(diào)機制主要有四種:一是建立有權(quán)威的大都市地區(qū)協(xié)調(diào)機構(gòu)。例如,1967年設(shè)立“雙城大都市區(qū)議會”,協(xié)調(diào)圣保羅和明尼阿波利斯兩城市。二是成立地方政府協(xié)會。多個相鄰的地方政府之間,設(shè)立得到聯(lián)邦和州政府支持的橫向協(xié)會。這是具有官方色彩、松散型的地方行政法人組織,有規(guī)則章程,并有董事會等常設(shè)機構(gòu)。三是設(shè)立專項協(xié)調(diào)機構(gòu)。例如,1957年成立的華盛頓大都市區(qū)委員會,覆蓋哥倫比亞特區(qū)、馬里蘭州、弗吉尼亞州的18個縣市,經(jīng)費由聯(lián)邦和州政府撥款,成員政府作一些分攤。四是地方政府之間的專項協(xié)議。這是較普遍采用的區(qū)域協(xié)調(diào)方式,主要運用在重大公共設(shè)施建設(shè)、社會治安及環(huán)境保護等領(lǐng)域。

努力方向

國外城市群的一體化機制建設(shè)各有特長,不少經(jīng)驗值得借鑒。事實上,一體化發(fā)展是城市群協(xié)同健康發(fā)展的內(nèi)在要求和普遍規(guī)律,高水平的城市群本身就是一個高度同城化的概念。長遠來看,城市群邁向經(jīng)濟社會的區(qū)域共同體是大勢所趨。具體來看,可從以下幾個方面努力邁進:

第一,思維理念上提高,戰(zhàn)略層次上提升。要進一步營造協(xié)同一體化發(fā)展的輿論氛圍,確立共榮共贏共享的理念,摒棄一城一地的狹隘觀念。同時,要進一步服務(wù)全國,主動將地方、區(qū)域戰(zhàn)略對接國家要求和戰(zhàn)略。

第二,體制上完善。要充分發(fā)揮制度優(yōu)勢和特色功效,打造更有權(quán)威、更有效力的決策機制?？商嵘氖∈兄饕I(lǐng)導座談會機制,使之成為由中央領(lǐng)導主持的協(xié)同一體化年度會議決策機制。在省地市乃至鄰縣等不同層次上,要進一步完善多層次地方協(xié)同機制,可適時強化常設(shè)協(xié)調(diào)體制,使之完善功能、更有影響力。

第三,運作機制上創(chuàng)新。要進一步創(chuàng)新和完善規(guī)劃機制,不僅由國家編制長三角整體發(fā)展規(guī)劃,而且要編制區(qū)域大交通、生態(tài)環(huán)境治理、重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技研發(fā)和社會治理等一系列重要專項規(guī)劃。要大力推進地方法規(guī)的對接協(xié)同,避免各行其是乃至無謂消耗。在重要產(chǎn)業(yè)、重要行業(yè)領(lǐng)域及企業(yè)層面上應(yīng)創(chuàng)新協(xié)同一體化機制,可創(chuàng)設(shè)長三角行業(yè)協(xié)會聯(lián)合會、商會聯(lián)合會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、企業(yè)家協(xié)會聯(lián)盟、科研聯(lián)盟、教育聯(lián)盟、旅游聯(lián)盟和醫(yī)療聯(lián)盟等;對接地方政府的重要基金及其運作機制,創(chuàng)設(shè)專項財政支持機制,使長三角協(xié)同一體化機制的運作更具保障;創(chuàng)新研究咨詢機制,使決策更科學化、更有系統(tǒng)性。