作者:賀夏蓉

深化國家監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策,是事關(guān)全局的重大政治體制改革。作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān),監(jiān)察委員會是政治機關(guān)和國家反腐敗工作機構(gòu)。全面、系統(tǒng)、準確理解監(jiān)察委員會的政治屬性,對于統(tǒng)一思想、凝聚共識有重要的引領(lǐng)作用,對推進監(jiān)察工作開展有重要的理論和實踐意義。

監(jiān)察委員會是政治機關(guān)。國家監(jiān)察體制改革是一項重大的政治體制改革。監(jiān)察法第三條規(guī)定,各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān),明確了監(jiān)察委員會在國家機構(gòu)中的地位和作用。同時,監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān),與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公,從而實現(xiàn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導,是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關(guān)。它既不是行政機關(guān)、也不是司法機關(guān)。我們用否定排除法來分析,首先,它不是行政機關(guān)。行政機關(guān)是指按照國家憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定而設(shè)立的,代表國家依法行使行政權(quán),組織和管理國家行政事務(wù)的國家機關(guān)。從廣義上講,它是一級政府機關(guān)的總稱,即國家政權(quán)組織中執(zhí)行國家法律,從事國家政務(wù)、機關(guān)內(nèi)部事務(wù)和社會公共事務(wù)管理的政府機關(guān)及其工作部門。從此定義可以看出,監(jiān)察委員會由人民代表大會選舉產(chǎn)生,并對其負責,顯然完全不同于原來的行政監(jiān)察機關(guān),也不再隸屬于各級人民政府,自然不是行政機關(guān)。其次,它不是司法機關(guān)。司法機關(guān)是指依法行使司法權(quán)的國家機關(guān)。在我國,司法機關(guān)是指法院、檢察院,在處理刑事案件時參與司法活動的公安機關(guān)等。從司法機關(guān)的定義可以看出,監(jiān)察委員會在職權(quán)、性質(zhì)等各個方面與司法機關(guān)有著根本區(qū)別。改革之后,監(jiān)察機關(guān)不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加,而是在黨的直接領(lǐng)導下,代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)督,既調(diào)查職務(wù)違法行為,又調(diào)查職務(wù)犯罪行為,通過“依托紀檢、拓展監(jiān)察、銜接司法”,實現(xiàn)“一加一大于二”的效果,這是中國特色的自我監(jiān)督路徑,是中國所獨有的“知識產(chǎn)權(quán)”。

監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是政治權(quán)力。監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)是政治權(quán),而不是司法權(quán),其在主體、程序、對象、內(nèi)容、過程等各方面都與之不同。首先,從政治權(quán)力的定義來看,政治權(quán)力是政治主體對一定政治客體的制約能力。政治權(quán)力是權(quán)力現(xiàn)象和權(quán)力行為在政治領(lǐng)域中的表現(xiàn),它是一種政治力量,其所要實現(xiàn)的目的與政治相聯(lián)系。論證監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)是政治權(quán),我們可以從“監(jiān)察權(quán)不是司法權(quán)”的否定排除法來分析。司法權(quán)是指特定的國家機關(guān)通過開展依其法定職權(quán)和一定程序,由審判的形式將相關(guān)法律適用于具體案件的專門化活動而享有的權(quán)力,司法權(quán)包括審判權(quán)、檢察權(quán)和偵查權(quán)。首先,監(jiān)察權(quán)不是審判權(quán)。法院是審判機關(guān),人民法院依照法律獨立行使審判權(quán)。審判權(quán)是法院所專有的一種排他性的基本權(quán)力,除法院之外其他任何機關(guān)不享有這種權(quán)力。其次,監(jiān)察權(quán)也不是檢察權(quán)。檢察權(quán)是國家賦予檢察機關(guān)對國家的憲法、法制的統(tǒng)一、正確地執(zhí)行進行監(jiān)督的權(quán)力,其著重解決的是行為的合法性問題,而監(jiān)察權(quán)重點解決的是公職人員的廉潔問題。第三,監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)也不同于偵查權(quán)。從對象來看,監(jiān)察對象是行使公權(quán)力的公職人員,而不是普通的刑事犯罪嫌疑人;從內(nèi)容來看,監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的是職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為,不是一般刑事犯罪行為;從過程來看,監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查既要嚴格依法收集證據(jù),也要用黨章黨規(guī)黨紀、理想信念宗旨做被調(diào)查人的思想政治工作,而不僅僅是收集證據(jù),查明犯罪事實。從對比分析可以看出,監(jiān)察委員會不是司法機關(guān),其監(jiān)察權(quán)也不是司法權(quán)。監(jiān)察法的一系列規(guī)定在制度設(shè)計上形成了“監(jiān)委調(diào)查、檢察院起訴、法院審判”的協(xié)同工作機制,體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的內(nèi)在一致和高度互補。

監(jiān)察工作必須旗幟鮮明講政治。監(jiān)察委員會作為政治機關(guān),從事的是政治活動,執(zhí)行的是政治任務(wù),政治屬性是第一屬性、根本屬性,在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責過程中,必須牢固樹立“四個意識”,始終把講政治放在首位,始終站在黨和人民的立場上看問題,用政治眼光、政治立場來分析、解決問題。既要加強日常監(jiān)督、查清職務(wù)違法犯罪事實,進行相應(yīng)處置,還要開展嚴肅的思想政治工作,進行理想信念宗旨教育,做到懲前毖后、治病救人,努力取得良好的政治效果、法紀效果和社會效果。第一,從監(jiān)察機關(guān)的工作原則來看,監(jiān)察法第五條規(guī)定,國家監(jiān)察工作懲戒與教育相結(jié)合,寬嚴相濟。這是懲前毖后、治病救人方針在監(jiān)察工作中的體現(xiàn),是監(jiān)委開展工作的重要遵循。懲前毖后、治病救人作為我們黨的一貫方針,達到這一目的,必然要求將“四種形態(tài)”運用到監(jiān)察工作中,不斷增強反腐敗斗爭的政策性、政治性。將“四種形態(tài)”基本原理運用到監(jiān)察工作中,本身就體現(xiàn)了講政治的要求。毛澤東說:“政治就是把支持我們的人搞得多多的,把反對我們的人搞得少少的?！睂彶檎{(diào)查中的思想政治工作,就是做人的工作;根據(jù)被審查調(diào)查對象的認錯、悔錯態(tài)度和改錯情節(jié)進行“四種形態(tài)”之間的轉(zhuǎn)化,就是爭取人心的工作。在監(jiān)察工作中運用“四種形態(tài)”就是講政治的具體化。第二,從監(jiān)察機關(guān)的職責來看,監(jiān)察法第十一條規(guī)定了監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置三項主要職責,這不只是調(diào)查,不光是針對“第四種形態(tài)”、查處腐敗案件。也就是說,監(jiān)察機關(guān)的首要職責是監(jiān)督。監(jiān)委的監(jiān)督和紀委的監(jiān)督在指導思想、基本原則、理念立場上是高度一致的。監(jiān)察委員會的監(jiān)督職責體現(xiàn)在“代表黨和國家,依照憲法、監(jiān)察法和有關(guān)法律法規(guī),監(jiān)督所有公職人員行使公權(quán)力的行為是否正確,確保黨和國家的路線方針政策貫徹落實,確保權(quán)力不被濫用”上。監(jiān)察委員會不是單純的辦案機構(gòu),必須綜合分析政治生態(tài)整體情況,把握“樹木”和“森林”關(guān)系,深化運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”,防止黨員干部和公職人員要么是“好同志”要么是“階下囚”。第三,從監(jiān)察對象全覆蓋來看,以零容忍態(tài)度懲治腐敗是我們黨對人民的莊嚴承諾。在反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜的背景下,堅持黨的領(lǐng)導,整合分散的反腐敗力量,在實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的同時,構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系,實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋,有力推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。(賀夏蓉)