美國(guó)“退群”：聯(lián)合國(guó)教科文組織的改革困境

后美國(guó)時(shí)代的工作如何開(kāi)展，美國(guó)留下的真空如何填補(bǔ)，對(duì)于聯(lián)合國(guó)教科文組織來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)巨大的問(wèn)號(hào)

文/張騰軍

“戰(zhàn)爭(zhēng)起源于人之思想，故務(wù)需于人之思想中筑起保衛(wèi)和平之屏障?！边@句美國(guó)詩(shī)人麥克利什的名言，鐫刻在聯(lián)合國(guó)教科文組織總部大樓前的石碑上，提醒世人和平理念之可貴。近日，該組織總干事博科娃引用了這句話，勸告剛剛宣布退出的美國(guó)“勿忘初心”。在長(zhǎng)達(dá)1064個(gè)詞的聲明中，博科娃連用三個(gè)“深表遺憾”、五個(gè)“我相信”、三個(gè)“損失”等排比句表達(dá)了其對(duì)美國(guó)退出的嚴(yán)重失望。相比之下，美國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)于退出的聲明僅有短短147個(gè)詞。

10月12日，美國(guó)以拖欠會(huì)費(fèi)不斷上升、聯(lián)合國(guó)教科文組織缺乏根本性的變革以及持續(xù)存在的反以色列偏見(jiàn)為由，宣布退出教科文組織。這則消息引發(fā)國(guó)際輿論的廣泛關(guān)注，但當(dāng)事國(guó)美國(guó)國(guó)內(nèi)的輿論卻波瀾不驚，美媒的同期新聞?lì)^條是加州山火與好萊塢大亨韋恩斯坦的性丑聞。主流媒體對(duì)此的觀點(diǎn)多為中立或支持，《華爾街日?qǐng)?bào)》專(zhuān)門(mén)發(fā)表一篇社論認(rèn)為此舉是正確的決定。美國(guó)對(duì)教科文組織的態(tài)度可見(jiàn)一斑。而擅長(zhǎng)推特外交的美國(guó)總統(tǒng)特朗普，甚至都未就此事發(fā)出一條推特。

糾葛的歷史與現(xiàn)實(shí)

在聯(lián)合國(guó)教科文組織走過(guò)的71個(gè)年頭里，其與創(chuàng)始成員國(guó)美國(guó)的關(guān)系齟齬不斷。1983年，里根政府就宣布退出該組織，理由是該組織過(guò)于政治化，潛臺(tái)詞是其親蘇、反以的傾向，英國(guó)與新加坡也隨之共同退出，導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)教科文組織的經(jīng)費(fèi)一度緊張。到了2002年，小布什政府重新加入，承諾“充分參與推進(jìn)人權(quán)、寬容與學(xué)習(xí)的使命”。但小布什政府的決定更像是因應(yīng)反恐戰(zhàn)略調(diào)整的策略之舉，此后雙方的分歧并未因美國(guó)的回歸而得到彌合。

2011年，聯(lián)合國(guó)教科文組織將巴勒斯坦發(fā)展為第195個(gè)成員國(guó)，此舉觸發(fā)了美國(guó)早在1996年通過(guò)的一項(xiàng)修正案，該修正案要求美國(guó)停止資助所有接受巴勒斯坦為成員的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)。自那時(shí)起，美國(guó)便不再繳納會(huì)費(fèi)，截至目前欠款已達(dá)5.5億美元。到2018年12月31日美國(guó)退出正式生效時(shí)，總欠款將超過(guò)6億。

在聯(lián)合國(guó)教科文組織內(nèi)部愈演愈烈的巴以問(wèn)題是美國(guó)與教科文組織關(guān)系此番走向破裂的導(dǎo)火索。近年來(lái)，該組織陸續(xù)通過(guò)決議將伯利恒的圣誕教堂列入世界文化遺產(chǎn)名錄，譴責(zé)以色列在耶路撒冷老城的“侵略”行為，將以色列稱(chēng)為耶路撒冷城的“占領(lǐng)國(guó)”，今年7月，以色列控制下約旦河西岸的希伯倫老城申遺成功，這些舉動(dòng)引發(fā)以色列及親以力量的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。作為以色列的堅(jiān)定盟友，美國(guó)必須有所表示。

事實(shí)上，不準(zhǔn)備償還拖欠會(huì)費(fèi)的特朗普政府早有退出聯(lián)合國(guó)教科文組織的想法，但在該組織換屆選舉的當(dāng)口宣布這一決定，顯然是深思熟慮之舉。表面上美國(guó)指責(zé)聯(lián)合國(guó)教科文組織過(guò)于官僚主義和政治化，是在為以色列出氣，但深層原因則是美國(guó)對(duì)自身在該組織中的地位和角色不滿(mǎn)。在縮減國(guó)際事務(wù)支出的大背景下，退出不僅能節(jié)省預(yù)算，而且可給下一任接班人傳遞信號(hào)，顯示美國(guó)的權(quán)威。

美國(guó)官員透露，美國(guó)將作為觀察員參與工作，未來(lái)如聯(lián)合國(guó)教科文組織能采取相應(yīng)的改革，美國(guó)可重新審視這一決定，這實(shí)際上賦予其進(jìn)退自如的靈活空間。

政治化的機(jī)構(gòu)

聯(lián)合國(guó)教科文組織作為聯(lián)合國(guó)旗下的重要機(jī)構(gòu)，以“通過(guò)促進(jìn)各國(guó)在教育、科學(xué)、文化上的合作，為實(shí)現(xiàn)和平與安全做出貢獻(xiàn)”為使命，成立以來(lái)在促進(jìn)和平與可持續(xù)發(fā)展、減貧、推動(dòng)文化多樣性、實(shí)現(xiàn)全民教育、文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)等方面取得了十分突出的成績(jī)，美國(guó)也在其中扮演了重要作用。如今這種“因噎廢食”的做法顯然有悖于美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持的價(jià)值觀。

不過(guò)，美國(guó)退出固然有其一套說(shuō)辭，但撇開(kāi)敏感的巴以問(wèn)題，該組織也確實(shí)存在諸多飽受詬病的頑疾。歸結(jié)而言，主要分為兩類(lèi)：一是結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題；二是政治性的問(wèn)題。

機(jī)構(gòu)與人員臃腫、決策低效是聯(lián)合國(guó)教科文組織的一個(gè)顯著特征。該組織的組織架構(gòu)是大會(huì)、執(zhí)行局和秘書(shū)處三層。大會(huì)為最高機(jī)構(gòu)，每?jī)赡昱e行一次，制定組織政策和工作路線。執(zhí)行局負(fù)責(zé)組織的監(jiān)督和管理，委員由大會(huì)產(chǎn)生。秘書(shū)處負(fù)責(zé)日常工作，并在全球各地設(shè)立了上百個(gè)辦事處。此外還有諸多附屬機(jī)構(gòu)與中心。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月，該組織的工作人員數(shù)量達(dá)到了2107人。長(zhǎng)期以來(lái)，由于組織內(nèi)部僵化，機(jī)構(gòu)愈發(fā)臃腫，人才評(píng)估考核機(jī)制形同虛設(shè)，事務(wù)性報(bào)告程序與規(guī)定過(guò)多，辯論程序冗長(zhǎng)，而各國(guó)投票權(quán)重一致，導(dǎo)致官僚主義盛行，大會(huì)內(nèi)部搞小團(tuán)體主義，決策十分低效。

同時(shí)，在經(jīng)費(fèi)并不充裕的情況下，聯(lián)合國(guó)教科文組織仍試圖在更多領(lǐng)域開(kāi)展活動(dòng)以擴(kuò)大影響，從而使得本應(yīng)得到重視的項(xiàng)目和議題得不到足夠的經(jīng)費(fèi)支持，許多項(xiàng)目成為走過(guò)場(chǎng)的形式工程。管理層過(guò)多投入行政事務(wù)，而缺乏與各下級(jí)機(jī)構(gòu)辦事處的協(xié)調(diào)，也影響到項(xiàng)目的落實(shí)及后續(xù)反饋。

2010年，聯(lián)合國(guó)教科文組織委托外部機(jī)構(gòu)對(duì)自身問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估報(bào)告提出86條建議，該組織對(duì)照問(wèn)題及建議進(jìn)行了改革。到2013年，其中的七十條建議已被采納實(shí)施，但多數(shù)為程序性的改革，機(jī)構(gòu)層面的調(diào)整仍在進(jìn)行中。

除了組織結(jié)構(gòu)上的問(wèn)題，更為外界所關(guān)注的是“政治化”問(wèn)題。美以等國(guó)指責(zé)阿拉伯國(guó)家將巴以問(wèn)題塞入大會(huì)議程，無(wú)端制造矛盾。這只是事實(shí)的一部分。其實(shí)美國(guó)等西方國(guó)家也試圖加塞自身議程，如克里米亞問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，成員國(guó)在聯(lián)合國(guó)教科文組織中各有盤(pán)算，并非專(zhuān)注于組織事業(yè)。于是，該組織大會(huì)的議程年年翻新，“無(wú)所不包”，看似更像聯(lián)合國(guó)大會(huì)。

在官僚習(xí)氣的影響之下，成員國(guó)越發(fā)介入組織內(nèi)部事務(wù)，如人事安排與巧立名目。成員國(guó)為擴(kuò)大其在內(nèi)部的影響，千方百計(jì)推選本國(guó)人員進(jìn)入行政部門(mén)任職，而較少考慮他們是否勝任。這種暗地里的角力甚至波及總干事的競(jìng)選，例如，多任總干事為外交官出身，而非教育、科學(xué)或文化領(lǐng)域的專(zhuān)家。

由于聯(lián)合國(guó)教科文組織總部設(shè)在法國(guó)巴黎，與紐約、日內(nèi)瓦等城市相比，巴黎的國(guó)際組織較少，因而各國(guó)派往組織的代表團(tuán)得以專(zhuān)注于組織事務(wù)，這一方面有助于工作的開(kāi)展，但同時(shí)也加劇了各國(guó)追求自身利益的傾向。同時(shí)，設(shè)在各國(guó)和地區(qū)的辦事處，盡管數(shù)量眾多，但人員配備不齊，并且多由當(dāng)?shù)厝私M成，這也就使得各國(guó)政府對(duì)辦事處工作的影響較大，相關(guān)人員難以向組織進(jìn)行有價(jià)值的反饋與建議。

自博科娃就任總干事以來(lái)，聯(lián)合國(guó)教科文組織努力在關(guān)注重點(diǎn)事務(wù)、提高項(xiàng)目效率、增強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)的聯(lián)系、發(fā)展廣泛的伙伴關(guān)系、精簡(jiǎn)治理結(jié)構(gòu)五個(gè)方面進(jìn)行深入改革，應(yīng)該說(shuō)取得了不少成績(jī)。不過(guò)，結(jié)構(gòu)性的改革非一日之功，而成員國(guó)間的利益爭(zhēng)奪更超出管理層的能力范圍，未來(lái)成效如何尚待觀察。

后美國(guó)時(shí)代

美國(guó)退出聯(lián)合國(guó)教科文組織并非個(gè)案。特朗普政府上臺(tái)以來(lái)，其外交政策已經(jīng)與多邊主義漸行漸遠(yuǎn)。曾在小布什政府擔(dān)任國(guó)務(wù)院政策規(guī)劃主任的理查德·哈斯將其歸納為“退出主義”，可謂一針見(jiàn)血。

以色列總理內(nèi)塔尼亞胡稱(chēng)贊美國(guó)此舉為“勇敢和道德的決定”，但這個(gè)決定留下的不是遺產(chǎn)，而是巨大的會(huì)費(fèi)赤字，對(duì)聯(lián)合國(guó)教科文組織顯然不是好消息。如博科娃所說(shuō)，美國(guó)的退出是聯(lián)合國(guó)教科文組織、聯(lián)合國(guó)大家庭和多邊主義的損失。但從目前來(lái)說(shuō)，聯(lián)合國(guó)教科文組織早已對(duì)此有心理準(zhǔn)備，正常運(yùn)營(yíng)不會(huì)受到太大影響。其當(dāng)下工作的重點(diǎn)更多是穩(wěn)定軍心，努力在組織內(nèi)部止損，避免更多成員被美國(guó)“帶走”。

在美國(guó)宣布退出的第二天，前法國(guó)文化部長(zhǎng)奧德麗·阿佐雷在九人競(jìng)選中勝出，被提名擔(dān)任下一任總干事。其最后一輪的對(duì)手是卡塔爾人，盡管難以得知這次競(jìng)選是否受到美國(guó)退出的直接沖擊，但面對(duì)組織內(nèi)部林立的山頭，新任總干事的工作并不好做。

美國(guó)國(guó)務(wù)院表示，美國(guó)在退出之后仍將作為觀察員發(fā)揮作用。但指望沒(méi)有投票權(quán)的觀察員做出多大貢獻(xiàn)，也是不切實(shí)際的想法?；蛟S對(duì)于一些成員國(guó)來(lái)說(shuō)，美國(guó)不“搞破壞”便是最大的貢獻(xiàn)了。

后美國(guó)時(shí)代的工作如何開(kāi)展，美國(guó)留下的真空如何填補(bǔ)，對(duì)于聯(lián)合國(guó)教科文組織來(lái)說(shuō)，這還是一個(gè)巨大的問(wèn)號(hào)。而該組織的自身改革將走向何方，也仍存在較多未知數(shù)。面對(duì)如此繁重的挑戰(zhàn)，惟有期盼聯(lián)合國(guó)教科文組織也能“不忘初心”。

(作者系中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院美國(guó)研究所助理研究員)