原標(biāo)題：我黨巡視制度的形成與發(fā)展

　　編輯同志：

　　您好！在當(dāng)前的反腐敗斗爭中，我常見到和聽到中央巡視組的相關(guān)報(bào)道，查處了不少“老虎”。據(jù)說中央向地方派出巡視人員的制度早就有，是何時(shí)設(shè)立的？其最初的目的和作用是什么？早期黨的巡視制度有何特點(diǎn)和影響？希望專家給講解下。謝謝！

　　朝陽讀者 朱令超

　　本刊特請華東政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長何益忠教授作答。

　　黨內(nèi)巡視制度萌芽于黨的創(chuàng)立和國民革命時(shí)期，形成和建制于土地革命時(shí)期

　　中共“二大”通過的《中國共產(chǎn)黨章程》之第三章第十五條規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會得隨時(shí)派員到各處召集各種形式的臨時(shí)會議，此項(xiàng)會議應(yīng)以中央特派員為主席。”這應(yīng)該是黨內(nèi)巡視最初的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。1923年中共“三大”通過的《中央執(zhí)行委員會組織法》將中央執(zhí)行委員會的法定人數(shù)增加到九人，其中五人組織中央局，其余四人則“分派各地，贊助地方委員[會]一同工作，每星期將所在地情形報(bào)告中央局一次。”這樣，分派各地的中央委員就承擔(dān)了幫助下級黨組織開展工作、傳遞上下級信息的功能。國民革命蓬勃發(fā)展起來以后，黨對于監(jiān)督、指導(dǎo)工作更加重視。1925年中央擴(kuò)大執(zhí)行委員會通過的《組織問題議決案》明確提出“應(yīng)當(dāng)增加中央特派的指導(dǎo)員，使事實(shí)上黨對于區(qū)及地方實(shí)行指導(dǎo)全部工作。”1926年7月，鑒于革命運(yùn)動的發(fā)展，中央擴(kuò)大會議再次決定：“以后中央對于各區(qū)，各區(qū)對于各地方，最好能派遣特派員，考察并執(zhí)行此種任務(wù)……” 至此，黨基本確立了從中央到區(qū)、地方、支部的黨內(nèi)巡視體制。

　　但是，作為一個(gè)制度存在，黨內(nèi)巡視卻是在土地革命時(shí)期形成和成熟起來的。大革命失敗以后，中國共產(chǎn)黨生存環(huán)境的惡化，使黨內(nèi)巡視的重要性凸顯出來。生存環(huán)境的惡化使原本就強(qiáng)調(diào)紀(jì)律和服從的中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步走向了集中。1927年11月，在《最近組織問題的重要任務(wù)議決案》中，中央認(rèn)為許多決議和方針，“如土地問題，農(nóng)民暴動的策略問題，勞動問題，國民黨問題，往往在各地并不執(zhí)行，謬解而成機(jī)會主義的實(shí)際行動”。于是，1928年10月，中央發(fā)布“第五號通告”，正式頒布黨內(nèi)《巡視條例》。該條例共15條，內(nèi)容涉及巡視的目的，巡視員的派遣和條件，巡視員的職責(zé)等。條例規(guī)定自中央至縣委、特委都須設(shè)專門巡視員。中央認(rèn)為只有執(zhí)行巡視制度，才能“了解下級黨部的生活和群眾工作的實(shí)際，使上級指導(dǎo)能正確而且合于實(shí)際，能密切的傳到下級黨部”。

　　六屆二中全會以后，黨內(nèi)巡視又成為上級黨組織進(jìn)行“活的領(lǐng)導(dǎo)”的重要手段。所謂“活的領(lǐng)導(dǎo)”就是要求上級組織縮小機(jī)關(guān)，避免以“公文”指導(dǎo)下級工作，而應(yīng)直接派人到下級組織了解具體情況，“廣泛發(fā)展群眾的積極性與創(chuàng)造性”，并“當(dāng)面解決問題”。中央認(rèn)為黨內(nèi)巡視是實(shí)行“活的領(lǐng)導(dǎo)”、根除官僚主義的重要方法。1931年5月，中央通過《中央巡視條例》，并要求各省各地參照該條例建立自己的巡視制度?！吨醒胙惨晽l例》分五章，包括巡視員的條件，巡視員的基本任務(wù)，巡視員的工作方法，巡視員的職權(quán)、教育與紀(jì)律，附則。巡視員的主要任務(wù)是了解和傳達(dá)黨的決議并檢查各級黨組織對決議的執(zhí)行情況，檢查各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)成分和領(lǐng)導(dǎo)方式，了解各地政治經(jīng)濟(jì)狀況，了解各地群眾組織狀況，教育和提拔工農(nóng)干部?！吨醒胙惨晽l例》的頒布和執(zhí)行，標(biāo)志著黨內(nèi)巡視制度正式形成。

　　民主革命時(shí)期黨內(nèi)巡視制度的特點(diǎn)及局限性

　　民主革命時(shí)期的黨內(nèi)巡視制度具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：第一，除支部外，黨的各級組織都有權(quán)派出巡視員去監(jiān)督、指導(dǎo)下級組織的工作。1931年頒布的《中央巡視條例》在附則中要求“各省各地須參照本條例建立自己的巡視制度”。第二，巡視員是代表上級組織的“欽差大臣”，具有很大的“威權(quán)”。1931年的《中央巡視條例》將巡視員視為“中央對各地黨部考察和指導(dǎo)工作的全權(quán)代表”。

　　民主革命時(shí)期，由于黨長期處于秘密的、地下的狀態(tài)，在反對舊政權(quán)、舊體制的過程中，只有形成高度集中的組織形態(tài)才能集中全黨的智慧和力量。因此，作為一個(gè)革命黨，肯定會強(qiáng)調(diào)個(gè)人對組織、下級對上級的絕對服從，也就需要建立相應(yīng)的制度來保證這種服從。民主革命時(shí)期，黨內(nèi)巡視良好運(yùn)作的一個(gè)前提是共產(chǎn)國際、上級組織的決議、方針政策肯定是正確的，因此需要通過黨內(nèi)巡視保證下級組織忠實(shí)地貫徹和執(zhí)行。相反，如果共產(chǎn)國際、上級組織的決策不正確，則巡視制度可能會放大錯誤，進(jìn)而帶來災(zāi)難性的后果。這種狀況在土地革命時(shí)期，特別是王明“左”傾錯誤時(shí)期，教訓(xùn)最為深刻。那么，如何保證黨中央、上級組織的決策正確呢？這就需要黨內(nèi)民主。因此，在充分利用巡視制度優(yōu)勢的同時(shí)，還應(yīng)該積極發(fā)展黨內(nèi)民主，挖掘黨內(nèi)外其他監(jiān)督形式，并將其制度化，使黨內(nèi)巡視與其他監(jiān)督制度形成合力才能解決腐敗、黨內(nèi)統(tǒng)一及保證中央權(quán)威等問題。只有這樣，巡視制度的效果才會進(jìn)一步提升。

　　黨內(nèi)巡視制度較快建立是有歷史原因的

　　首先，黨內(nèi)形成的相對集中的組織形態(tài)是巡視制度生成的直接誘因。黨章中有關(guān)下級組織對上級組織絕對服從的規(guī)定除了需要黨的下級組織，特別是下級組織的領(lǐng)導(dǎo)成員高度的自覺外，更需要制度上的保證。而黨內(nèi)巡視的主要目的正是“為使上級黨部之一切策略，工作計(jì)劃和指導(dǎo)能正確的被下級黨部（直至支部）接受和執(zhí)行。為直接幫助下級黨部確定正確的政治、組織、工作的路線和一切工作的方法”。

　　其次，黨的各級組織內(nèi)部同體監(jiān)督的缺失是黨內(nèi)巡視的現(xiàn)實(shí)需求。作為一種自上而下的監(jiān)督，巡視制度是在黨的各級組織內(nèi)部的同體監(jiān)督缺失的狀況下，不得不實(shí)施的一種黨內(nèi)監(jiān)督。建黨以后，由于種種原因，在黨內(nèi)監(jiān)督方面，我們比較強(qiáng)調(diào)組織對黨員個(gè)體的監(jiān)督；比較強(qiáng)調(diào)自上而下的監(jiān)督，對自下而上的監(jiān)督則重視程度一般；比較重視黨的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)建設(shè)。

　　再次，作為秘密的、處于地下狀態(tài)的中國共產(chǎn)黨，巡視制度滿足了黨內(nèi)信息溝通的實(shí)際需要。由于長期處于秘密、地下狀態(tài)，各地黨組織之間、上下級黨組織之間在信息溝通方面遇到了很多困難，為此黨通過創(chuàng)辦報(bào)刊，要求下級組織定期提供書面報(bào)告等方式解決這一問題。但在信息溝通方面，報(bào)刊的缺點(diǎn)非常明顯。于是，直接由上級黨組織派出并對之負(fù)責(zé)的，承擔(dān)收集“巡視區(qū)域內(nèi)之政治經(jīng)濟(jì)社會及黨務(wù)的各種材料”責(zé)任的巡視員及相應(yīng)的巡視制度就在黨內(nèi)信息溝通的現(xiàn)實(shí)需要中建立起來了。

　　巡視制度在新時(shí)期的發(fā)展與完善

　　盡管巡視制度曾在民主革命時(shí)期黨的建設(shè)和發(fā)展過程中起到過重大作用，但是抗戰(zhàn)開始以后，這一制度卻在無形中被廢除了。改革開放以后，隨著黨在自身建設(shè)方面新情況、新問題的不斷出現(xiàn)，該制度又因黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗斗爭的需要逐步得到恢復(fù)。進(jìn)入新世紀(jì)后，黨的十六大報(bào)告提出要“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度。”2004年中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》更將黨內(nèi)巡視制度作為一項(xiàng)重要監(jiān)督制度列入其中。2007年黨的十七大通過的黨章也明確規(guī)定“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實(shí)行巡視制度”。2009年7月，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，標(biāo)志著黨內(nèi)巡視在新時(shí)期正式形成制度形態(tài)。十八大后巡視制度又得到加強(qiáng)。