南四湖是微山湖、昭陽湖、獨(dú)山湖、南陽湖四個相連湖的總稱。抗日戰(zhàn)爭時期，鐵道游擊隊在這里立下赫赫戰(zhàn)功，《彈起我心愛的土琵琶》《微山湖》等經(jīng)典歌曲傳唱大江南北。70多年后的今天，一場南四湖公益訴訟治污攻堅戰(zhàn)，再次奏響了“跨界治水”的“大合唱”，讓老歌中“青松巍巍綠水滔滔”的畫面重現(xiàn)，讓人與自然和諧共生的美好畫卷在這里鋪展，讓“綠水青山”真正變成人民群眾的“金山銀山”。

一度成為“集中納污區(qū)”

南四湖地處山東、江蘇、安徽等省交界處，入湖河流53條，涉及4省8市34縣（市、區(qū)），湖區(qū)面積1266平方公里，流域面積3.17萬平方公里，是我國北方最大的淡水湖。這里自古便是京杭大運(yùn)河“千里賴通波”的航運(yùn)要道，如今也是南水北調(diào)東線工程輸水干線和重要調(diào)蓄水庫，流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與沿湖200多萬群眾的生產(chǎn)生活乃至生命健康息息相關(guān)，地位殊為重要。

但由于歷史原因及沿湖地區(qū)地理區(qū)位不同、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀不一，長期以來沿湖各地對流域生態(tài)環(huán)境的治理重點(diǎn)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式等存在較大差異，加之“無人管”“多頭管”“交叉管”問題突出，導(dǎo)致南四湖成為“集中納污區(qū)”—中國環(huán)境監(jiān)測總站國家地表水環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2020年8月汛期，南四湖流域多個斷面出現(xiàn)Ⅳ類至劣Ⅴ類水質(zhì)，高錳酸鹽指數(shù)和總磷濃度明顯超標(biāo)。

調(diào)研南四湖污染的原因，首先工業(yè)污染嚴(yán)重。多地工業(yè)園區(qū)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施滯后，部分工廠存在超標(biāo)排放和暗管排污等問題；其次生活污染涉及面廣。據(jù)統(tǒng)計，2021年初，微山縣湖區(qū)有“住家船”（漁民吃住和勞作都在船上）漁民4855戶1.6萬余人生活污水直排入湖，生活垃圾隨意丟棄，湖面漂浮，岸上成堆。

水面養(yǎng)殖污染也成為頑瘴痼疾。作為湖區(qū)農(nóng)民的主要生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)來源，這里曾經(jīng)半數(shù)以上采用高密度的傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式，水體嚴(yán)重富營養(yǎng)化。再加上南四湖每年通行船舶約8.2萬艘，因各省對船舶和港口碼頭的管理要求不統(tǒng)一，有的船舶生活污水和含油廢水放任直排，導(dǎo)致航道湖面常年漂浮垃圾。

以公益訴訟推動流域治理

分析南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損的原因，與執(zhí)法主體分散、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動不足緊密相關(guān)?！皢我恍姓O(jiān)管系統(tǒng)或者各省分別治理，難以有效根治。”生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局副局長程緒水介紹說，在這樣的背景下，2021年3月，生態(tài)環(huán)境部基于南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題跨省級行政區(qū)劃，又涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，正式建議最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）以公益訴訟推動南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理。

經(jīng)過前期調(diào)研，2021年4月8日，最高檢決定基于南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損事實(shí)進(jìn)行公益訴訟立案，并成立由四級檢察機(jī)關(guān)組成的一體化辦案團(tuán)隊—最高檢設(shè)辦案組，由大檢察官任辦案組組長；山東、江蘇、安徽三省設(shè)辦案分組，同時成立由最高檢和地方檢察機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)人員組成的技術(shù)分組。辦案組共調(diào)用200余名公益訴訟業(yè)務(wù)骨干、檢察技術(shù)人員和司法警察，按照統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一方案等指揮、調(diào)度、推進(jìn)辦案工作。

同時，基于南四湖湖區(qū)面積大，水網(wǎng)縱橫，廠礦村莊星羅棋布等情況，最高檢辦案組委托中國科學(xué)院空天信息創(chuàng)新研究院運(yùn)用衛(wèi)星遙感和大數(shù)據(jù)技術(shù)監(jiān)測排查南四湖全域污染問題，為公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)、追溯分析和調(diào)查取證提供科技支撐。

衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，截至2020年10月，南四湖水體富營養(yǎng)化程度高的水體區(qū)域占比24%，黑臭指數(shù)高的水體區(qū)域占比15%，水體懸浮物濃度高的水體區(qū)域占比14%。監(jiān)測還發(fā)現(xiàn)水環(huán)境污染類、土地利用類和涉污企業(yè)類問題點(diǎn)位520個，其中有采石、采礦造成生態(tài)環(huán)境破壞的地塊，土地利用變化的地塊以及涉污工礦企業(yè)廠區(qū)等。

技術(shù)分組參與現(xiàn)場勘驗，并協(xié)助檢察官審查涉案企業(yè)環(huán)境影響評價批復(fù)文件、排污許可證等相關(guān)證據(jù)等。

經(jīng)綜合分析，辦案組確定了重點(diǎn)問題線索84條，分別移交三省辦案分組開展實(shí)地核查。

歷時1年零11天，四級檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件205件，其中，市、縣兩級檢察機(jī)關(guān)立案196件，山東、江蘇省級檢察院立案8件，最高檢直接立案1件。對污染主體已經(jīng)查明的違法企業(yè)，依法提起民事公益訴訟20件，追究其停止排污侵權(quán)、承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償金等法律責(zé)任。

“破壁壘”推進(jìn)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

除了追究污染責(zé)任，長效解決污染問題才是根本目的。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相關(guān)省份水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，成為影響南四湖流域上下游、左右岸貫通一體生態(tài)環(huán)境治理的根源性問題。

例如，山東省雖有工礦廢水最高允許排放濃度限值的地方標(biāo)準(zhǔn)，但該省境內(nèi)36家煤礦企業(yè)由于沒有脫鹽設(shè)施，外排廢水普遍存在全鹽量和硫酸鹽超標(biāo)情形；江蘇省執(zhí)行了煤炭工業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)，但其中未規(guī)定礦井水尾水全鹽量、硫酸鹽兩種污染物排放限值……

為此，最高檢積極協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，督促山東、江蘇、安徽、河南四省著手編制南四湖流域水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，聚焦城鎮(zhèn)污水處理廠、工業(yè)廢水集中處理廠、工業(yè)企業(yè)等三類重點(diǎn)管控對象，從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和流域的系統(tǒng)性出發(fā)，分別就南四湖流域核心保護(hù)區(qū)域、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域和一般保護(hù)區(qū)域，提出差異化的水污染物排放限值。

程緒水表示，南四湖標(biāo)準(zhǔn)是首次由國家牽頭統(tǒng)一編制，以地方標(biāo)準(zhǔn)形式發(fā)布的流域型綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，是跨省流域水污染物排放協(xié)同管控的重大創(chuàng)新，對推進(jìn)流域上下游、左右岸協(xié)同保護(hù)具有重大意義，為全國其他跨省流域綜合治理起到引領(lǐng)示范作用?，F(xiàn)在，全國越來越多的河湖正在由“分段治”“各自治”，走向了“全域治”“聯(lián)合治”。

同時，辦案組還通過辦案督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履職，助力流域各省完善污染治理設(shè)施，推動城鄉(xiāng)生活污水和養(yǎng)殖污染系統(tǒng)治理等。如2021年12月，山東省交通運(yùn)輸廳全面部署完成了沿湖港口碼頭船舶污染物統(tǒng)一收集、轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施建設(shè)，對船舶污水儲存設(shè)施進(jìn)行鉛封、盲斷改造，并開發(fā)船舶污染物動態(tài)智慧監(jiān)管系統(tǒng)，為全國各流域的船舶污染物船港城全鏈條監(jiān)管做了示范。江蘇省徐州市銅山區(qū)清理魚塘7.4萬畝，全面實(shí)現(xiàn)了退漁還湖……

通過辦案，多重污染在根源上得到控制，基本形成全流域上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理格局。中國環(huán)境監(jiān)測總站監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，與上年同期相比，2021年8月南四湖二級壩點(diǎn)位的水質(zhì)由Ⅴ類好轉(zhuǎn)至Ⅲ類，14個入湖河流站點(diǎn)的總磷、高錳酸鹽指數(shù)明顯好轉(zhuǎn)。2022年，南四湖流域國控斷面水質(zhì)優(yōu)良比例歷史上首次達(dá)到100%……

2022年4月19日，根據(jù)南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理情況和公開聽證結(jié)果，最高檢認(rèn)為，南四湖可視化的具體污染問題已基本解決或者明確解決方法路徑，南四湖流域水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)，案件辦理達(dá)到預(yù)期效果。最高檢決定終結(jié)審查南四湖生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案。

形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)“長效機(jī)制”

然而，一件案件的結(jié)案并不是關(guān)注的結(jié)束。

由于流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理的整體性、周期性特征，南四湖流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個長期性任務(wù)。為從長效機(jī)制上徹底解決因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)生活帶來的環(huán)境污染反彈問題，案件結(jié)案后，最高檢一直注重跟蹤回訪南四湖生態(tài)環(huán)境治理情況。

基于水產(chǎn)養(yǎng)殖是南四湖湖區(qū)農(nóng)民的重要經(jīng)濟(jì)來源，如果“一刀切”禁止養(yǎng)殖，即使有利于凈化水體，也會嚴(yán)重影響民生。近年來，最高檢積極建議地方政府有序推進(jìn)南四湖養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。

為有效解決大面積魚塘生態(tài)化改造的資金缺口難題，最高檢主動協(xié)調(diào)中國工商銀行等金融機(jī)構(gòu)，聯(lián)合制定了《“公益訴訟檢察+農(nóng)村普惠金融”助力南四湖微山縣區(qū)域治理工作方案》，建立金融資源與生態(tài)資源轉(zhuǎn)化連接的橋梁，推動濟(jì)寧市政府與銀行簽訂金融合作協(xié)議，整合金融資源以及社會力量服務(wù)保障當(dāng)?shù)毓さV企業(yè)和農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、退湖漁民安居樂業(yè)，促進(jìn)南四湖片區(qū)綜合開發(fā)和生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)。

截至2024年9月底，微山縣通過生態(tài)化改造，生態(tài)養(yǎng)殖已占全縣養(yǎng)殖面積的88%。經(jīng)過生態(tài)綜合治理，山東省濟(jì)寧市微山湖旅游區(qū)已獲評國家5A級旅游景區(qū)，成為綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的生動實(shí)踐。

2024年11月13日，最高人民檢察院副檢察長、南四湖專案組組長張雪樵在“南四湖專案”指導(dǎo)性案例新聞發(fā)布會上表示，“南四湖專案在這么短的時間內(nèi)完成了多年難以完成的治理任務(wù)，成功在于檢察公益訴訟融入了法治監(jiān)督體系，善于將中國特色的政治體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。這也標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)通過一體化履職、組團(tuán)式辦案模式、異地管轄立案、公開聽證等機(jī)制創(chuàng)新，已經(jīng)形成了比較成熟的破解跨區(qū)劃流域生態(tài)治理難題的‘中國方案’?！?/p>

據(jù)張雪樵介紹，作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，人民檢察院正充分運(yùn)用法治力量服務(wù)美麗中國建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，自2017年7月至2024年9月，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件105萬件，其中生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域案件52.6萬件，占總量50%以上。（記者 高志民）