隨著我國構建完成碳達峰碳中和“1+N”政策體系，“雙碳”工作已經(jīng)由頂層設計階段步入了實質性推進階段，有必要加緊研究部署具體的制度落實舉措。碳預算制度是落實中共中央部署的推進能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變的必要創(chuàng)新性制度，碳預算管理是預算制度在碳排放管理上的應用。制定碳排放年度目標和碳預算方案，有助于實現(xiàn)對地區(qū)和重點領域碳排放的靈活管控和高效調控，有助于更好統(tǒng)籌短期與中長期、發(fā)展與減排的關系，為積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和目標提供有力支撐。

近年來，我國“雙碳”政策體系、碳排放核算、碳市場建設、項目碳評價等工作持續(xù)推進，總體上已具備建立碳預算機制的基礎和條件。但仍面臨諸多挑戰(zhàn)：其一，我國統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系尚未完全建成，在能源活動、工業(yè)生產(chǎn)過程、排放因子、電力輸入輸出等相關基礎數(shù)據(jù)的統(tǒng)計收集與報告核查方面仍存在不足，影響碳預算制定的科學性和有效性。其二，不同地區(qū)和行業(yè)的碳排放強度、減排潛力和經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，部分地區(qū)的能源消費需求和碳排放仍將維持一段時期的增長，同時部分地區(qū)的碳排放已達國際先進水平，減碳空間相對有限，需充分考慮碳達峰全國一盤棋，充分考慮地區(qū)差異，在碳預算目標制定與分配時在保障公平的基礎上既要給發(fā)展留空間，也要給發(fā)展提要求。其三，碳預算管理制度頂層設計尚未建立，各級政府缺乏明確分工要求和工作指引，與能耗“雙控”等其他制度之間的銜接有待深化研究。其四，碳排放權交易市場作為政策影響下的市場化碳減排機制，能夠對電力、鋼鐵、石化等重點排放行業(yè)的碳排放量起到控制作用，但碳市場沒有和碳雙控目標銜接，無法有效衡量全社會碳排放水平，難以發(fā)揮市場對降碳的指導驅動作用。

為此，我國亟須建立健全涵蓋目標總量設定、預算分解、實施步驟、跟蹤評估、動態(tài)調整、監(jiān)督管理在內的全過程碳預算管理機制頂層框架。由國家層面統(tǒng)籌各責任部門，明確分工落實，建立多方共同發(fā)力的碳預算管理工作執(zhí)行的組織保障體系。

針對我國各層級的碳排放統(tǒng)計核算制度尚不完善的問題，需要進一步夯實碳預算管理所需的碳排放數(shù)據(jù)基礎，完善碳排放統(tǒng)計核算標準，梳理碳預算工作開展所需的指標體系，制定省、市、縣級等多區(qū)域層級和各行業(yè)領域的碳排放核算統(tǒng)計規(guī)范，提升碳數(shù)據(jù)的準確性、完整性與可追溯性。

在全面摸底、準確核算地區(qū)碳排放水平的基礎上，科學制定碳排放總量控制目標。借鑒現(xiàn)有的能源、碳強度、環(huán)境約束性指標等制定經(jīng)驗，充分考慮區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分的問題，綜合社會發(fā)展水平、經(jīng)濟增長預期、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)布局、能源結構特征、節(jié)能降碳空間等實際要素，科學制定分地區(qū)分行業(yè)的以碳強度約束性目標為主、碳排放總量彈性目標為輔的年度碳預算目標分解方案，激勵碳減排的同時保障地區(qū)發(fā)展空間裕度。

構建動態(tài)靈活的碳預算執(zhí)行評估與考核機制，按固定周期對各主體的碳預算執(zhí)行進展情況進行評價。構建相應的評價指標體系，包括碳排放總量、碳排放強度、與既定目標差距等關鍵指標。探索碳預算指標的跨區(qū)域流轉和補償模式。結合項目推進實施進展，重大項目儲備、產(chǎn)業(yè)調整等實際情況，保留預算目標的彈性調整空間。

在制度設計與管理經(jīng)驗上，可充分借鑒能耗“雙控”政策既有基礎，實現(xiàn)在碳“雙控”轉變過程中兩者在目標設定、指標分配、執(zhí)行監(jiān)督和績效評估等方面的平穩(wěn)過渡。在市場機制上，推進碳預算管理與碳排放權交易市場的深層次融合，使碳預算成為碳交易市場配額總量設定的基準和指引，同時讓碳市場的供求關系影響碳預算的設定和調整。此外，可考慮制定碳抵消機制參與碳預算管理的方案。

（作者系全國政協(xié)委員、民進廣東省委會主委）