中新網(wǎng)12月14日電 據(jù)最高檢網(wǎng)站消息，12月14日，最高人民檢察院以“檢察機關(guān)依法履職促進社會治理”為主題發(fā)布第二十三批指導(dǎo)性案例。

此次發(fā)布的指導(dǎo)性案例共5件，分別為劉遠鵬(化名)涉嫌生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品(不起訴)案，盛開(化名)水務(wù)公司污染環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案，李衛(wèi)俊等“套路貸”虛假訴訟案，北京市海淀區(qū)檢察院督促落實未成年人禁煙保護案，黑龍江省檢察機關(guān)督促治理二次供水安全公益訴訟案。

最高檢法律政策研究室主任高景峰介紹，社會治理創(chuàng)新是國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。依托司法辦案促進社會治理創(chuàng)新，是檢察機關(guān)助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措。社會治理涉及經(jīng)濟、環(huán)境、文化等各方面，第二十三批指導(dǎo)性案例涉及的供水安全、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境保護、金融安全、未成年人保護等，都是社會治理的重要領(lǐng)域。案件的發(fā)生，反映了當(dāng)前社會治理中的短板和弱項。檢察機關(guān)在履行“四大檢察”職能過程中，綜合運用法律賦予的提起公訴、不起訴、提起公益訴訟、開展調(diào)查核實、發(fā)出檢察建議等手段，結(jié)合案件辦理，查找社會治理漏洞，督促完善社會治理制度機制，能夠有效促進社會治理創(chuàng)新，進一步彰顯檢察機關(guān)在服務(wù)保障大局中的積極作用。

高景峰指出，進入新時代，檢察機關(guān)辦案不僅要做到案結(jié)事了人和，而且要立足法律監(jiān)督職能，更好履行政治責(zé)任和社會責(zé)任，實現(xiàn)政治效果、法律效果、社會效果的有機統(tǒng)一，要通過辦案促進社會治理創(chuàng)新。檢察機關(guān)結(jié)合辦案開展社會治理創(chuàng)新，涉及的很多問題和領(lǐng)域與人民群眾切身利益密切相關(guān)，通過發(fā)布指導(dǎo)性案例，旨在回應(yīng)社會關(guān)切，以案釋法，發(fā)揮案例在法治宣傳教育中的特殊作用。第二十三批指導(dǎo)性案例選取的長江經(jīng)濟帶保護、套路貸虛假訴訟、未成年人保護等案例，都是各界比較關(guān)注的熱點問題，選取這些案例作為指導(dǎo)性案例發(fā)布，是檢察機關(guān)落實“誰執(zhí)法誰普法”的責(zé)任制要求，結(jié)合辦案開展普法的具體舉措，必將有利于凝聚社會共識，助力提升社會治理現(xiàn)代化水平，共同打造共建共治共享的社會治理格局。

高景峰表示，下一步，各級檢察機關(guān)要積極發(fā)揮刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能，發(fā)揚“工匠精神”，提升檢察辦案質(zhì)量，堅持問題導(dǎo)向，聚力解決突出問題，依法規(guī)范履職，提升工作質(zhì)效，強化協(xié)作配合，增強社會治理合力，以促進國家治理效能得到新提升，服務(wù)推進全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新目標(biāo)。

劉遠鵬涉嫌生產(chǎn)、銷售“偽劣產(chǎn)品”(不起訴)案

(檢例第85號)

【關(guān)鍵詞】

民營企業(yè)? 創(chuàng)新產(chǎn)品? 強制標(biāo)準(zhǔn)? 聽證? 不起訴

【要旨】

檢察機關(guān)辦理涉企案件，應(yīng)當(dāng)注意保護企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。對涉及創(chuàng)新的爭議案件，可以通過聽證方式開展審查。對專業(yè)性問題，應(yīng)當(dāng)加強與行業(yè)主管部門溝通，充分聽取行業(yè)意見和專家意見，促進完善相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)。

【基本案情】

被不起訴人劉遠鵬(化名)，男，1982年5月出生，浙江動邁有限公司(化名)法定代表人。

2017年10月26日，劉遠鵬以每臺1200元的價格將其公司生產(chǎn)的“T600D”型電動跑步機對外出售，銷售金額合計5萬余元。浙江省永康市市場監(jiān)督管理部門通過產(chǎn)品質(zhì)量抽查，委托浙江省家具與五金研究所對所抽樣品的18個項目進行檢驗，發(fā)現(xiàn)該跑步機“外部結(jié)構(gòu)”“腳踏平臺”不符合國家強制標(biāo)準(zhǔn)，被鑒定為不合格產(chǎn)品。2017年11月至12月，劉遠鵬將研發(fā)的“智能平板健走跑步機”以跑步機的名義對外出售，銷售金額共計701.4萬元。經(jīng)市場監(jiān)督管理部門委托寧波出入境檢驗檢疫技術(shù)中心檢驗，該產(chǎn)品未根據(jù)“跑步機附加的特殊安全要求和試驗方法”加裝“緊急停止開關(guān)”，且“安全扶手”“腳踏平臺”不符合國家強制標(biāo)準(zhǔn)，被鑒定為不合格產(chǎn)品。

【檢察機關(guān)履職過程】

2018年9月21日，浙江省永康市公安局以劉遠鵬涉嫌生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪對其立案偵查并采取刑事拘留強制措施。案發(fā)后，永康市人民檢察院介入偵查時了解到涉案企業(yè)系當(dāng)?shù)丶{稅優(yōu)勝企業(yè)，涉案“智能平板健走跑步機”是該公司歷經(jīng)三年的研發(fā)成果，擁有十余項專利。在案件基本事實查清，主要證據(jù)已固定的情況下，考慮到劉遠鵬系企業(yè)負責(zé)人和核心技術(shù)人員，為保障企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，檢察機關(guān)建議對劉遠鵬變更強制措施。2018年10月16日，公安機關(guān)決定對劉遠鵬改為取保候?qū)彙?/p>

2018年11月2日，公安機關(guān)將案件移送永康市人民檢察院審查起訴。經(jīng)審查，本案的關(guān)鍵問題在于：“智能平板健走跑步機”是創(chuàng)新產(chǎn)品還是不合格產(chǎn)品？能否按照跑步機的國家強制標(biāo)準(zhǔn)認定該產(chǎn)品為不合格產(chǎn)品？經(jīng)赴該企業(yè)實地調(diào)查核實，永康市人民檢察院發(fā)現(xiàn)“智能平板健走跑步機”運行速度與傳統(tǒng)跑步機有明顯區(qū)別。通過電話回訪，了解到消費者對該產(chǎn)品的質(zhì)量投訴為零，且普遍反映該產(chǎn)品使用便捷，未造成人身傷害和財產(chǎn)損失。檢察機關(guān)經(jīng)進一步審查，鑒定報告中認定“智能平板健走跑步機”為不合格產(chǎn)品的主要依據(jù)，是該產(chǎn)品沒有根據(jù)跑步機的國家強制標(biāo)準(zhǔn)，加裝緊急停止裝置、安全扶手、腳踏平臺等特殊安全配置。經(jīng)進一步核實，涉案“智能平板健走跑步機”最高限速僅8公里/小時，遠低于傳統(tǒng)跑步機20公里/小時的速度，加裝該公司自主研發(fā)的紅外感應(yīng)智能控速、啟停系統(tǒng)后，實際使用安全可靠，并無加裝前述特殊安全配置的必要。檢察機關(guān)又進一步咨詢了行業(yè)協(xié)會和專業(yè)人士，業(yè)內(nèi)認為“智能平板健走跑步機”是一種新型健身器材，對其適用傳統(tǒng)跑步機標(biāo)準(zhǔn)認定是否安全不盡合理。綜合全案證據(jù)，永康市人民檢察院認為，“智能平板健走跑步機”可能是一種區(qū)別于傳統(tǒng)跑步機的創(chuàng)新產(chǎn)品，鑒定報告依據(jù)傳統(tǒng)跑步機質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認定其為偽劣產(chǎn)品，合理性存疑。

2019年3月11日，永康市人民檢察院對本案進行聽證，邀請偵查人員、辯護律師、人大代表、相關(guān)職能部門代表和跑步機協(xié)會代表共20余人參加聽證。經(jīng)評議，與會聽證員一致認為，涉案“智能平板健走跑步機”是企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品，從消費者使用體驗和技術(shù)參數(shù)分析，使用該產(chǎn)品不存在現(xiàn)實隱患，在國家標(biāo)準(zhǔn)出臺前，不宜以跑步機的強制標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)認定其為不合格產(chǎn)品。

結(jié)合聽證意見，永康市人民檢察院經(jīng)審查，認定劉遠鵬生產(chǎn)、銷售的“智能平板健走跑步機”在運行速度、結(jié)構(gòu)設(shè)計等方面與傳統(tǒng)意義上的跑步機有明顯區(qū)別，是一種創(chuàng)新產(chǎn)品。對其質(zhì)量不宜以傳統(tǒng)跑步機的標(biāo)準(zhǔn)予以認定，因其性能指標(biāo)符合“固定式健身器材通用安全要求和試驗方法”的國家標(biāo)準(zhǔn)，不屬于偽劣產(chǎn)品，劉遠鵬生產(chǎn)、銷售該創(chuàng)新產(chǎn)品的行為不構(gòu)成犯罪。綜合全案事實，2019年4月28日，永康市人民檢察院依法對劉遠鵬作出不起訴決定。

該案辦理后，經(jīng)與行業(yè)主管、監(jiān)管部門研究，永康市人民檢察院建議永康市市場監(jiān)督管理部門層報國家有關(guān)部委請示“智能平板健走跑步機”的標(biāo)準(zhǔn)適用問題。經(jīng)層報國家市場監(jiān)督管理總局，總局書面答復(fù)：“智能平板健走跑步機”因具有運行速度較慢、結(jié)構(gòu)相對簡單、外形小巧等特點，是一種“創(chuàng)新產(chǎn)品”，不適用跑步機的國家標(biāo)準(zhǔn)?？偩滞瑫r還就“走跑步機”類產(chǎn)品的名稱、宣傳、安全標(biāo)準(zhǔn)等方面，提出了規(guī)范性意見。

【指導(dǎo)意義】

(一)對創(chuàng)新產(chǎn)品要進行實質(zhì)性審查判斷，不宜簡單套用現(xiàn)有產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)認定為“偽劣產(chǎn)品”。刑法規(guī)定，以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的，構(gòu)成生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪。認定“不合格產(chǎn)品”，以違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的相關(guān)質(zhì)量要求為前提?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》要求產(chǎn)品“不存在危及人身、財產(chǎn)安全的不合理的危險”，“有保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)符合該標(biāo)準(zhǔn)”的要求；同時，產(chǎn)品還應(yīng)當(dāng)具備使用性能。根據(jù)這些要求，對于已有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)產(chǎn)品，只有符合標(biāo)準(zhǔn)的才能認定為合格產(chǎn)品；對于尚無國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)本著既鼓勵創(chuàng)新，又保證人身、財產(chǎn)安全的原則，多方聽取意見，進行實質(zhì)性研判。創(chuàng)新產(chǎn)品在使用性能方面與傳統(tǒng)產(chǎn)品存在實質(zhì)性差別的，不宜簡單化套用傳統(tǒng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)認定是否“合格”。創(chuàng)新產(chǎn)品不存在危及人身、財產(chǎn)安全隱患，且具備應(yīng)有使用性能的，不應(yīng)當(dāng)認定為偽劣產(chǎn)品。相關(guān)質(zhì)量檢驗機構(gòu)作出鑒定意見的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)進行實質(zhì)審查。

(二)改進辦案方式，加強對民營企業(yè)的平等保護。辦理涉民營企業(yè)案件，要有針對性地轉(zhuǎn)變理念，改進方法，嚴格把握罪與非罪、捕與不捕、訴與不訴的界限標(biāo)準(zhǔn)，把辦案與保護企業(yè)經(jīng)營結(jié)合起來，通過辦案保護企業(yè)創(chuàng)新，在辦案過程中，注重保障企業(yè)正常經(jīng)營活動。要注重運用聽證方式辦理涉企疑難案件，善于聽取行業(yè)意見和專家意見，準(zhǔn)確理解法律規(guī)定，將法律判斷、專業(yè)判斷與民眾的樸素認知結(jié)合起來，力爭辦案“三個效果”的統(tǒng)一。

(三)立足辦案積極參與社會治理，促進相關(guān)規(guī)章制度和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定完善。辦理涉及企業(yè)經(jīng)營管理和產(chǎn)品技術(shù)革新的案件，發(fā)現(xiàn)個案反映出的問題帶有普遍性、行業(yè)性的，應(yīng)當(dāng)及時通過與行業(yè)主管部門進行溝通并采取提出檢察建議等方式，促使行業(yè)主管部門制定完善相關(guān)制度規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，推進相關(guān)領(lǐng)域規(guī)章制度健全完善，促進提升治理效果。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國刑法》第一百四十條

《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百七十七條

《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六條

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第一條

盛開水務(wù)公司污染環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案

(檢例第86號)

【關(guān)鍵詞】

刑事附帶民事公益訴訟? 參與調(diào)解? 連帶責(zé)任? 替代性修復(fù)

【要旨】

檢察機關(guān)辦理環(huán)境污染民事公益訴訟案件，可以在查清事實明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，遵循自愿、合法和最大限度保護公共利益的原則，積極參與調(diào)解。造成環(huán)境污染公司的控股股東自愿加入訴訟，愿意承擔(dān)連帶責(zé)任并提供擔(dān)保的，檢察機關(guān)可以依申請將其列為第三人，讓其作為共同賠償主體，督促其運用現(xiàn)金賠償、替代性修復(fù)等方式，承擔(dān)生態(tài)損害賠償?shù)倪B帶責(zé)任。對辦案中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性的問題，檢察機關(guān)可以通過提出檢察建議、立法建議等方式，促進社會治理創(chuàng)新。

【基本案情】

被告單位南京盛開水務(wù)有限公司(化名，以下簡稱盛開水務(wù)公司)，住所地南京某工業(yè)園區(qū)。

被告人鄭一庚(化名)，男，1965年3月出生，南京盛開水務(wù)公司總經(jīng)理。

盛開水務(wù)公司于2003年5月成立，主營污水處理業(yè)務(wù)。2014年10月至2017年4月，該公司在高濃度廢水處理系統(tǒng)未運行、SBR(序批式活性污泥處理技術(shù)，主要用于處理水中有機物)反應(yīng)池?zé)o法正常使用的情況下，利用暗管向長江違法排放高濃度廢水28.46萬立方米和含有危險廢物的混合廢液54.06噸。該公司還采取在二期廢水處理系統(tǒng)中篡改在線監(jiān)測儀器數(shù)據(jù)的方式，逃避監(jiān)管，向長江偷排含有毒有害成分污泥4362.53噸及超標(biāo)污水906.86萬立方米。上述排污行為造成生態(tài)環(huán)境損害，經(jīng)鑒定評估，按照虛擬治理成本法的方式，以單位治理成本總數(shù)乘以環(huán)境敏感系數(shù)，認定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用約4.70億元。

【檢察機關(guān)履職過程】

(一)提起公訴追究刑事責(zé)任

2017年4月10日，南京市公安局水上分局對盛開水務(wù)公司等以污染環(huán)境罪立案偵查。2017年8月25日，公安機關(guān)對該案偵查終結(jié)后移送南京市鼓樓區(qū)人民檢察院審查起訴。2018年1月23日，根據(jù)南京市環(huán)境資源類案件集中管轄的要求，南京市鼓樓區(qū)人民檢察院向南京市中級人民法院指定的南京市玄武區(qū)人民法院提起公訴。

2018年10月、2019年3月，南京市玄武區(qū)人民法院對該案開庭審理。庭審圍繞危險廢物判定、涉案公司處理工藝、污染標(biāo)準(zhǔn)認定、虛擬治理成本適用方法等問題展開法庭調(diào)查和辯論。經(jīng)審理，法院采納檢察機關(guān)刑事指控，認定被告單位及被告人鄭一庚等構(gòu)成污染環(huán)境罪。2019年5月17日，玄武區(qū)人民法院以污染環(huán)境罪判處被告單位盛開水務(wù)公司罰金5000萬元；判處被告人鄭一庚等12人有期徒刑六年至一年不等，并處罰金200萬元至5萬元不等。一審判決作出后，盛開水務(wù)公司及鄭一庚等提出上訴，2019年10月15日，南京市中級人民法院作出二審裁定，維持原判。

(二)提起刑事附帶民事公益訴訟

南京市鼓樓區(qū)人民檢察院在介入偵查、引導(dǎo)取證過程中發(fā)現(xiàn)公益受損的案件線索，遂決定作為公益訴訟案件立案。2017年9月22日，按照公益訴訟試點工作要求，該院根據(jù)實際情況，采取走訪環(huán)保部門及轄區(qū)具有提起環(huán)境公益訴訟資格的公益組織的方式履行了訴前程序，環(huán)保部門和公益組織明確表示不就該案提起公益訴訟。

公益訴訟案件立案后，檢察機關(guān)進一步收集完善侵權(quán)主體、非法排污數(shù)量、因果關(guān)系等方面證據(jù)，并委托環(huán)保部南京生態(tài)環(huán)境研究所等專業(yè)機構(gòu)，組織20余次專家論證會，出具6份階段性鑒定意見。2018年9月14日，南京市鼓樓區(qū)人民檢察院對盛開水務(wù)公司提起刑事附帶民事公益訴訟，訴請法院判令其在省級以上媒體公開賠禮道歉并承擔(dān)約4.70億元生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。2018年10月、2019年3月，人民法院在兩次開庭審理中，對民事公益訴訟案件與刑事部分一并進行了審理。2019年5月7日，盛開水務(wù)公司對民事公益訴訟部分提出調(diào)解申請，但其資產(chǎn)為1億元左右，無力全額承擔(dān)4.7億元的賠償費用。其控股股東盛開(中國)投資有限公司(化名，以下簡稱盛開投資公司，持有盛開水務(wù)公司95%的股份)具有賠付能力及代為修復(fù)環(huán)境的意愿，自愿申請加入訴訟，愿意進行環(huán)境修復(fù)并出具擔(dān)保函，檢察機關(guān)和人民法院經(jīng)審查均予以認可。

調(diào)解過程中，檢察機關(guān)提出“現(xiàn)金賠償＋替代性修復(fù)”調(diào)解方案，由盛開水務(wù)公司承擔(dān)現(xiàn)金賠償責(zé)任，盛開投資公司承擔(dān)連帶責(zé)任。同時，盛開投資公司承擔(dān)替代性修復(fù)義務(wù)，并確定承擔(dān)替代性修復(fù)義務(wù)的具體措施，包括新建污水處理廠、現(xiàn)有污水處理廠提標(biāo)改造、設(shè)立保護江豚公益項目等內(nèi)容。

經(jīng)過多次磋商，被告及盛開投資公司認同檢察機關(guān)關(guān)于該案環(huán)境損害鑒定方法、賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償總額、賠償方式等問題的主張。2019年12月27日，在南京市玄武區(qū)人民法院的主持下，檢察機關(guān)與盛開水務(wù)公司、盛開投資公司共同簽署分四期支付2.37億元的現(xiàn)金賠償及承擔(dān)2.33億元替代性修復(fù)義務(wù)的調(diào)解協(xié)議。2019年12月31日，法院對該調(diào)解協(xié)議在人民法院網(wǎng)進行了為期30日的公告，公告期間未收到異議反饋。2020年2月7日，調(diào)解協(xié)議簽訂。目前，盛開投資公司已按期支付1.17億元賠償金，剩余1.20億元分三年支付。替代性修復(fù)項目正在有序進行中。

(三)參與社會治理，推動地方立法

辦理該案后，檢察機關(guān)針對辦案中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境監(jiān)管漏洞等問題，積極推動完善社會治理。一是針對辦案中發(fā)現(xiàn)的污水排放核定標(biāo)準(zhǔn)中氯離子濃度過高等問題，鑒于環(huán)保部門未盡到充分注意義務(wù)，檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議，要求將氯離子濃度納入江蘇省《化學(xué)工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》予以監(jiān)管，被建議單位予以采納。二是對包括盛開公司在內(nèi)的300余名化工企業(yè)負責(zé)人和環(huán)保管理人員開展警示教育，增強公司管理人員環(huán)境保護意識和法治意識，促進加強水污染防治監(jiān)管。三是結(jié)合本案，對長江水污染問題開展調(diào)研，針對長江生態(tài)保護的行政監(jiān)管部門多，職能交叉、銜接不暢等問題，提出制定“南京市長江生態(tài)環(huán)境保護實施條例”的立法建議，獲得南京市人大常委會采納，并決定適時研究制定該地方性法規(guī)，助力長江生態(tài)保護，促進區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

【指導(dǎo)意義】

(一)環(huán)境公益訴訟中，檢察機關(guān)可以在最大限度保護公共利益的前提下參與調(diào)解。檢察機關(guān)辦理環(huán)境污染類案件，要充分發(fā)揮民事公益訴訟職能，注重服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。既要落實“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”的原則要求，又要注意辦案方式方法的創(chuàng)新。在辦案中遇到企業(yè)因重罰而資不抵債，可能破產(chǎn)關(guān)閉等情況時，不能機械辦案或者一罰了之。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，檢察機關(guān)可以與被告就賠償問題進行調(diào)解。與一般的民事調(diào)解不同，檢察機關(guān)代表國家提起公益訴訟，在調(diào)解中應(yīng)當(dāng)保障公共利益最大化實現(xiàn)。在被告愿意積極賠償?shù)那闆r下，檢察機關(guān)考慮生態(tài)修復(fù)需要，綜合評估被告財務(wù)狀況、預(yù)期收入情況、賠償意愿等情節(jié)，可以推進運用現(xiàn)金賠償、替代性修復(fù)等方式，既落實責(zé)任承擔(dān)，又確保受損環(huán)境得以修復(fù)。在實施替代性修復(fù)時，對替代性修復(fù)項目應(yīng)當(dāng)進行評估論證。項目應(yīng)當(dāng)既有利于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，又具有公益性，同時，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)人民檢察院、人民法院和社會公眾的認可。

(二)股東自愿申請加入公益訴訟，檢察機關(guān)經(jīng)審查認為有利于生態(tài)環(huán)境公益保護的，可以同意其請求。在環(huán)境民事公益訴訟中，被告單位的控股股東自愿共同承擔(dān)公益損害賠償責(zé)任，檢察機關(guān)經(jīng)審查認為其加入確實有利于生態(tài)環(huán)境修復(fù)等公益保護的，可以準(zhǔn)許，并經(jīng)人民法院認可，將其列為第三人。是否準(zhǔn)許加入訴訟，檢察機關(guān)需要重點審查控股股東是否與損害發(fā)生確無法律上的義務(wù)和責(zé)任。如果控股股東對損害的發(fā)生具有法律上的義務(wù)和責(zé)任，則應(yīng)當(dāng)由人民法院追加其參加訴訟，不能由其自主選擇是否參加訴訟。

(三)在公益訴訟中，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)注重運用檢察建議、立法建議等多種方式，推動社會治理創(chuàng)新。檢察機關(guān)辦理涉環(huán)境類公益訴訟案件，針對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)管、社會治理等方面存在的問題，可以運用檢察建議等方式，督促相關(guān)行政部門履職，促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。對于涉及地方治理的重點問題，可以采取提出立法建議的方式，促進社會治理創(chuàng)新，推進法制完善。對于法治教育和宣傳普及中存在的問題，應(yīng)當(dāng)按照“誰執(zhí)法誰普法”的原則，結(jié)合辦案以案釋法，對相關(guān)特殊行業(yè)從業(yè)人員開展法治宣傳教育，提升環(huán)境保護法治意識。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百零一條

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十一條、第五十五條

《中華人民共和國水污染防治法》第十條、第三十九條

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條、第四十二條、第六十四條

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第四條、第二十五條

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第一百五十九條

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問題的批復(fù)》

李衛(wèi)俊等“套路貸”虛假訴訟案

(檢例第87號)

【關(guān)鍵詞】

虛假訴訟? 套路貸? 刑民檢察協(xié)同? 類案監(jiān)督? 金融監(jiān)管

【要旨】

檢察機關(guān)辦理涉及“套路貸”案件時，應(yīng)當(dāng)查清是否存在通過虛假訴訟行為實現(xiàn)非法利益的情形。對虛假訴訟中涉及的民事判決、裁定、調(diào)解協(xié)議書等，應(yīng)當(dāng)依法開展監(jiān)督。針對辦案中發(fā)現(xiàn)的非法金融活動和監(jiān)管漏洞，應(yīng)當(dāng)運用檢察建議等方式，促進依法整治并及時堵塞行業(yè)監(jiān)管漏洞。

【基本案情】

被告人李衛(wèi)俊，男，1979年10月出生，無業(yè)。

2015年10月以來，李衛(wèi)俊以其開設(shè)的江蘇省常州市金壇區(qū)匯豐金融小額貸款公司為載體，糾集馮小陶、王巖、陸云波、丁眾等多名社會閑散人員，實施高利放貸活動，逐步形成以李衛(wèi)俊為首要分子的惡勢力犯罪集團。該集團長期以欺騙、利誘等手段，讓借款人虛寫遠高于本金的借條、簽訂虛假房屋租賃合同等，并要求借款人提供抵押物、擔(dān)保人，制造虛假給付事實。隨后，采用電話騷擾、言語恐嚇、堵鎖換鎖等“軟暴力”手段，向借款人、擔(dān)保人及其家人索要高額利息，或者以收取利息為名讓其虛寫借條。在借款人無法給付時，又以虛假的借條、租賃合同等向法院提起民事訴訟，欺騙法院作出民事判決或者主持簽訂調(diào)解協(xié)議。李衛(wèi)俊等并通過申請法院強制執(zhí)行，逼迫借款人、擔(dān)保人及其家人償還債務(wù)，造成5人被司法拘留，26人被限制高消費，21人被納入失信被執(zhí)行人名單，11名被害人名下房產(chǎn)6處、車輛7輛被查封。

【檢察機關(guān)履職過程】

(一)提起公訴追究刑事責(zé)任

2018年3月，被害人吳某向公安機關(guān)報警，稱其在李衛(wèi)俊等人開辦的小額貸款公司借款被騙。公安機關(guān)對李衛(wèi)俊等人以涉嫌詐騙罪立案偵查。經(jīng)偵查終結(jié)，2018年8月20日，公安機關(guān)以李衛(wèi)俊等涉嫌詐騙罪移送江蘇省常州市金壇區(qū)人民檢察院審查起訴。金壇區(qū)人民檢察院審查發(fā)現(xiàn)，李衛(wèi)俊等人長期從事職業(yè)放貸活動，具有“套路貸”典型特征，有涉嫌黑惡犯罪嫌疑。辦案檢察官隨即向人民法院調(diào)取李衛(wèi)俊等人提起的民事訴訟情況，發(fā)現(xiàn)2015年至2018年間，李衛(wèi)俊等人提起民事訴訟上百起，多為民間借貸糾紛，且借條均為格式合同，多數(shù)案件被人民法院缺席判決。經(jīng)初步判斷，金壇區(qū)人民檢察院認為該犯罪集團存在通過虛假訴訟的方式實施“套路貸”犯罪活動的情形。檢察機關(guān)遂將案件退回公安機關(guān)補充偵查。經(jīng)公安機關(guān)補充偵查，查清“套路貸”犯罪事實后，2018年12月13日，公安機關(guān)以李衛(wèi)俊等涉嫌詐騙罪、敲詐勒索罪、虛假訴訟罪、尋釁滋事罪再次移送審查起訴。

2019年1月25日，金壇區(qū)人民檢察院對本案刑事部分提起公訴，金壇區(qū)人民法院于2019年1月至10月四次開庭審理。經(jīng)審理查明李衛(wèi)俊等人犯罪事實后，金壇區(qū)人民法院依法認定其為惡勢力犯罪集團。2019年11月1日，金壇區(qū)人民法院以詐騙罪、敲詐勒索罪、虛假訴訟罪、尋釁滋事罪判處李衛(wèi)俊有期徒刑十二年，并處罰金人民幣二十八萬元；其余被告人分別被判處有期徒刑八年至三年六個月不等，并處罰金。

(二)開展虛假訴訟案件民事監(jiān)督

針對審查起訴中發(fā)現(xiàn)的李衛(wèi)俊等人套路貸中可能存在虛假訴訟問題，常州市金壇區(qū)人民檢察院在做好審查起訴追究刑事責(zé)任的同時，依職權(quán)啟動民事訴訟監(jiān)督程序，并重點開展了以下調(diào)查核實工作：一是對李衛(wèi)俊等人提起民事訴訟的案件進行摸底排查，查明李衛(wèi)俊等人共向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹈耖g借貸、房屋租賃、買賣合同糾紛等民事訴訟113件，申請民事執(zhí)行案件80件，涉案金額共計400余萬元。二是向相關(guān)民事訴訟當(dāng)事人進行調(diào)查核實，查明相關(guān)民間借貸案件借貸事實不清，金額虛高，當(dāng)事人因李衛(wèi)俊等實施“軟暴力”催債，被迫還款。三是對民事判決中的主要證據(jù)進行核實，查明作出相關(guān)民事判決、裁定、調(diào)解確無合法證據(jù)。四是對案件是否存在重大金融風(fēng)險隱患進行核實，查明包括本案在內(nèi)的小額貸款公司、商貿(mào)公司均存在無資質(zhì)經(jīng)營、團伙性放貸等問題，金融監(jiān)管缺位，存在重大風(fēng)險隱患。

經(jīng)調(diào)查核實，檢察機關(guān)認為李衛(wèi)俊等人主要采取簽寫虛高借條、肆意制造違約、隱瞞抵押事實等手段，假借訴訟侵占他人合法財產(chǎn)。人民法院在相關(guān)民事判決中，認定案件基本事實所依據(jù)的證據(jù)虛假，相關(guān)民事判決應(yīng)予糾正；對于李衛(wèi)俊等與其他當(dāng)事人的民事調(diào)解書，因李衛(wèi)俊等人的犯罪行為屬于利用法院審判活動，非法侵占他人合法財產(chǎn)，嚴重妨害司法秩序，損害國家利益與社會公共利益，也應(yīng)當(dāng)予以糾正。2019年6月至7月，金壇區(qū)人民檢察院對該批50件涉虛假訴訟案件向人民法院提出再審檢察建議42件，對具有典型意義的8件案件提請常州市人民檢察院抗訴。2019年7月，常州市人民檢察院向常州市中級人民法院提出抗訴，同年8月，常州市中級法院裁定將8件案件指令金壇區(qū)人民法院再審。9月，金壇區(qū)人民法院對42件案件裁定再審。10月，金壇區(qū)人民法院對該批50件案件一并作出民事裁定，撤銷原審判決。案件辦結(jié)后，經(jīng)調(diào)查，2020年1月，金壇區(qū)紀(jì)委監(jiān)委對系列民事案件中存在失職問題的涉案審判人員作出了相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分。

(三)結(jié)合辦案參與社會治理

針對辦案中發(fā)現(xiàn)的社會治理問題，檢察機關(guān)立足法律監(jiān)督職能，開展了以下工作。一是推動全市開展集中打擊虛假訴訟的專項活動，共辦理虛假訴訟案件103件，移送犯罪線索12件15人；與人民法院協(xié)商建立民事案件正副卷一并調(diào)閱制度及民事案件再審信息共享機制，與紀(jì)委監(jiān)委、公安、司法等相關(guān)部門建立線索移送、案件協(xié)作機制，有效形成社會治理合力。二是針對發(fā)現(xiàn)的小微金融行業(yè)無證照開展金融服務(wù)等管理漏洞，向行政主管部門發(fā)出檢察建議7份；聯(lián)合公安、金融監(jiān)管、市場監(jiān)管等部門，在全市范圍內(nèi)開展金融整治專項活動，對重點區(qū)域進行清理整頓，對非法金融活動集中的寫字樓開展“掃樓”行動，清理取締133家非法理財公司，查辦6起非法經(jīng)營犯罪案件。三是向常州市人大常委會專題報告民事虛假訴訟檢察監(jiān)督工作情況，推動出臺《常州市人大常委會關(guān)于全市民事虛假訴訟法律監(jiān)督工作情況的審議意見》，要求全市相關(guān)職能部門加強協(xié)作配合，推動政法機關(guān)信息大平臺建設(shè)、實施虛假訴訟聯(lián)防聯(lián)懲等9條舉措。四是針對辦案中發(fā)現(xiàn)的律師違規(guī)代理和公民違法代理的行為，分別向常州市律師協(xié)會和相關(guān)法院發(fā)出檢察建議并獲采納。常州市律師協(xié)會由此開展專項教育整頓，規(guī)范全市律師執(zhí)業(yè)行為，推進加強社會誠信體系建設(shè)。

【指導(dǎo)意義】

(一)刑民檢察協(xié)同，加強涉黑涉惡犯罪中“套路貸”行為的審查。檢察機關(guān)在辦理涉黑涉惡案件存在“套路貸”行為時，應(yīng)當(dāng)注重強化刑事檢察和民事檢察職能協(xié)同。既充分發(fā)揮刑事檢察職能，嚴格審查追訴犯罪，又發(fā)揮民事檢察職能，以發(fā)現(xiàn)的異常案件線索為基礎(chǔ)，開展關(guān)聯(lián)案件的研判分析，并予以精準(zhǔn)監(jiān)督。刑事檢察和民事檢察聯(lián)動，形成監(jiān)督合力，加大打擊黑惡犯罪力度，提升法律監(jiān)督質(zhì)效。

(二)辦理“套路貸”案件要注重審查是否存在虛假訴訟行為。對涉黑涉惡案件中存在“套路貸”行為的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)注重審查是否存在通過虛假訴訟手段實現(xiàn)“套路貸”非法利益的情形。對此，可圍繞案件中是否存在疑似職業(yè)放貸人，借貸合同是否為統(tǒng)一格式，原告提供的證據(jù)形式是否不合常理，被告是否缺席判決等方面進行審查。發(fā)現(xiàn)虛假訴訟嚴重損害當(dāng)事人利益，妨害司法秩序的，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)啟動監(jiān)督，及時糾正錯誤判決、裁定和調(diào)解協(xié)議書。

(三)綜合運用多種手段促進金融行業(yè)治理。針對辦案中發(fā)現(xiàn)的非法金融活動、行業(yè)監(jiān)管漏洞、誠信機制建設(shè)等問題，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)分析監(jiān)管缺位的深層次原因，注重運用檢察建議等方式，促進行業(yè)監(jiān)管部門建章立制、堵塞管理漏洞。同時，還應(yīng)當(dāng)積極會同紀(jì)委監(jiān)委、法院、公安、金融監(jiān)管、市場監(jiān)管等單位建立金融風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)懲體系，形成監(jiān)管合力和打擊共識。對所發(fā)現(xiàn)的傾向性、苗頭性問題，可以通過聯(lián)席會議的方式，加強研判，建立健全信息共享、線索移送、案件協(xié)查等工作機制，促進從源頭上鏟除非法金融活動的滋生土壤。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零八條

《中華人民共和國刑法》第二百三十八條、第二百六十六條、第二百七十四條、第二百九十三條、第三百零七條之一

《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》第十九條

北京市海淀區(qū)人民檢察院督促落實未成年人禁煙保護案

(檢例第88號)

【關(guān)鍵詞】

行政公益訴訟? 未成年人司法保護? 檢察建議? 禁煙保護

【要旨】

未成年人合法權(quán)益受到侵犯涉及公共利益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟予以司法保護。校園周邊存在向未成年人出售煙草制品等違法行為時，檢察機關(guān)可以采取提出檢察建議的方式，督促相關(guān)行政部門依法履職，加強校園周邊環(huán)境整治，推進未成年人權(quán)益保護。

【基本案情】

北京市海淀區(qū)人民檢察院在法治進校園宣傳活動中，結(jié)合調(diào)查核實發(fā)現(xiàn)，本區(qū)學(xué)校周邊的部分零售經(jīng)營場所存在違法出售煙草制品等行為，使得未成年人可輕易獲得煙草制品，可能損害未成年人的身心健康，違反《未成年人保護法》《煙草專賣法》等相關(guān)法律規(guī)定。2019年5月17日，海淀區(qū)人民檢察院決定針對未成年人禁煙保護予以行政公益訴訟立案。經(jīng)調(diào)查核實發(fā)現(xiàn)，本區(qū)存在違法向未成年人出售煙草制品等明顯違法的情形，相關(guān)行政監(jiān)管部門履職不到位。經(jīng)海淀區(qū)人民檢察院向區(qū)煙草專賣局、區(qū)市場監(jiān)督管理局發(fā)出訴前檢察建議，兩機關(guān)高度重視檢察建議提出的問題，積極履行監(jiān)管職責(zé)，采取切實有效整改措施消除學(xué)校周邊可隨意購買煙草制品的問題。

【檢察機關(guān)履職過程】

(一)調(diào)查核實

北京市海淀區(qū)人民檢察院對該案立案后，組成檢察官辦案組在一個月內(nèi)對轄區(qū)30多所中小學(xué)周邊的100余處煙草零售經(jīng)營場所進行走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在涉及未成年人禁煙保護問題上存在以下違法現(xiàn)象：一是學(xué)校周圍存在經(jīng)營者向未成年人出售煙草制品的違法行為。二是在未成年人經(jīng)常出入的便利店等零售場所，經(jīng)營者未設(shè)置不向未成年人出售煙草制品的明顯標(biāo)識。

針對部分經(jīng)營者存在的違反《未成年人保護法》《煙草專賣法》等現(xiàn)象，海淀區(qū)人民檢察院研究梳理相關(guān)行政監(jiān)管部門職責(zé)認為：區(qū)煙草專賣局作為煙草專賣行政主管部門，應(yīng)當(dāng)對上述違法行為履行監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令相關(guān)經(jīng)營者糾正違法行為，并對其處以罰款等行政處罰；區(qū)市場監(jiān)督管理局作為學(xué)校周邊禁售煙草制品的行政主管部門，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令經(jīng)營者停止違法零售業(yè)務(wù)，并采取沒收違法所得、處以罰款等行政處罰。兩機關(guān)均未依法履職。

經(jīng)調(diào)查核實，海淀區(qū)人民檢察院認為，應(yīng)當(dāng)通過履行行政公益訴訟檢察職能督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)，糾正相關(guān)市場主體違法行為，切實保護未成年人身心健康。

(二)制發(fā)檢察建議

2019年5月24日，海淀區(qū)人民檢察院向區(qū)煙草專賣局、區(qū)市場監(jiān)督管理局發(fā)出訴前檢察建議：一是依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，對上述經(jīng)營者的違法行為進行查處。二是進一步加強對轄區(qū)內(nèi)未成年人禁煙保護問題的監(jiān)管力度，建立健全長效工作機制，切實保護未成年人身心健康及合法權(quán)益。兩機關(guān)收到檢察建議后，迅速制定整改落實方案，并開展聯(lián)合執(zhí)法行動，對涉案違法經(jīng)營者進行查處。海淀區(qū)人民檢察院全程跟進監(jiān)督，強化溝通協(xié)作，多次監(jiān)督現(xiàn)場執(zhí)法檢查活動，確保整改效果。

2019年7月，海淀區(qū)人民檢察院先后收到區(qū)煙草專賣局、區(qū)市場監(jiān)管局關(guān)于落實檢察建議情況的回函?；睾Q檢察建議中的涉案違法行為全部得到整改：對未依法設(shè)置標(biāo)識的違法行為，已責(zé)令違法經(jīng)營者在顯著位置張貼了標(biāo)識；對向未成年人出售煙草制品的違法行為，按法定程序立案審查后，對經(jīng)營者作出罰款1萬元的行政處罰決定，當(dāng)事人均已繳納罰款；對學(xué)校周邊100米內(nèi)存在違法行為的經(jīng)營主體分別作出責(zé)令停止銷售煙草制品、沒收違法所得、罰款等處理決定。

(三)健全長效機制

在辦理個案的基礎(chǔ)上，海淀區(qū)人民檢察院還與行政機關(guān)加大溝通協(xié)作力度，切實發(fā)揮“以點帶面”的示范引領(lǐng)效應(yīng)，著力構(gòu)建解決和防范涉案問題的長效機制。一是開展全區(qū)類似問題排查。海淀區(qū)市場監(jiān)督管理局對全區(qū)中小學(xué)校、少年宮等85家單位周邊銷售煙草制品商戶進行全面摸排整治；海淀區(qū)煙草專賣局逐戶排查是否設(shè)置控?zé)煒?biāo)識，加大對向未成年人出售煙草制品的查處力度。二是在全區(qū)范圍內(nèi)開展形式多樣的控?zé)燁A(yù)防活動。開展宣傳講解，建立轄區(qū)街道互助小組，聘請第三方機構(gòu)暗訪檢查，做到防控“零距離”；兩機關(guān)還聯(lián)合召開專項行動約談會，加強對通過互聯(lián)網(wǎng)推廣和銷售煙草制品行為的監(jiān)測、勸阻和制止。海淀區(qū)人民檢察院在辦案同時注重總結(jié)宣傳，邀請新華社等主流媒體對案件進行廣泛報道，引起較大反響。2019年10月29日，國家衛(wèi)生健康委等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強青少年控?zé)煿ぷ鞯耐ㄖ?。同?0月30日，國家煙草專賣局和國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》。

【指導(dǎo)意義】

(一)檢察機關(guān)可以運用公益訴訟的方式，依法保護未成年人權(quán)益。未成年人司法保護是未成年人權(quán)益保護的重要內(nèi)容。2020年10月17日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議修訂通過的《未成年人保護法》第五十九條規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金。煙、酒和彩票經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標(biāo)志；對難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件。”第一百零六條規(guī)定：“未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟。”根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關(guān)可以針對校園周邊存在售賣煙、酒制品，銷售彩票，售賣不合格食品，不審查未成年人身份即允許未成年人進入網(wǎng)吧等常見的侵犯未成年人權(quán)益的問題，依法運用公益訴訟的方式，提出訴前檢察建議，督促行政機關(guān)依法履職，切斷未成年人獲取煙酒等的途徑，防止未成年人沉溺網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)社會問題的前端治理。

(二)檢察機關(guān)在辦案中要注重溝通協(xié)作，強化部門聯(lián)動，確保監(jiān)督效果。在公益訴訟案件辦理過程中，應(yīng)當(dāng)通過事前全面調(diào)查取證，事中充分溝通協(xié)調(diào)，事后嚴格跟蹤監(jiān)督，凝聚各方共識，確保有效發(fā)揮公益訴訟訴前檢察建議實效，督促行政機關(guān)切實依法履職，最大限度提高檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件的質(zhì)量和效率。

(三)檢察機關(guān)就辦案中發(fā)現(xiàn)的社會問題，要推動建立健全長效工作機制。為切實凈化未成年人成長環(huán)境，助力未成年人健康成長，檢察機關(guān)可以結(jié)合辦理的案件，推動搭建多部門配合協(xié)作的平臺，實現(xiàn)“檢察＋行政＋學(xué)校＋社會”的多維度聯(lián)動協(xié)調(diào)，形成良性互動的工作機制，推進社會治理的改善。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條

《中華人民共和國未成年人保護法》第五十九條、第一百零六條條(2020年10月17日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議第二次修訂，自2021年6月1日起施行)

《中華人民共和國煙草專賣法》第五條

《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第四條

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條

黑龍江省檢察機關(guān)督促治理二次供水安全公益訴訟案

(檢例第89號)

【關(guān)鍵詞】

重大民生? 區(qū)域治理? 協(xié)同整改? 檢察建議? 社會治理

【要旨】

檢察機關(guān)辦理涉及重大民生的公益訴訟案件，如果其他地方存在類似問題時，應(yīng)當(dāng)在依法辦理的同時，向上級人民檢察院報告。對于較大區(qū)域內(nèi)存在公共利益受損情形且涉及多個行政部門監(jiān)管職責(zé)的問題，可以由上級人民檢察院向人民政府提出檢察建議，促使其統(tǒng)籌各部門協(xié)同整改。

【基本案情】

2018年6月，黑龍江省雞西市滴道區(qū)人民檢察院收到市民投訴，反映該區(qū)供水公司所屬的二次供水設(shè)施存在嚴重安全隱患。二次供水是指為了補償市政供水管線壓力缺乏或者高層建筑用水需求，將城市公共供水設(shè)施提供的生活用水在入戶之前，經(jīng)再度儲存、加壓和消毒后，通過管道或者容器輸送給用戶的供水方式。

《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定，飲用水供水單位從事生產(chǎn)或者供應(yīng)活動，應(yīng)當(dāng)依法取得衛(wèi)生許可證；《二次供水設(shè)施衛(wèi)生規(guī)范》規(guī)定，二次供水管理單位每年應(yīng)對設(shè)施進行一次全面清洗，消毒，并對水質(zhì)進行檢驗，直接從事供、管水人員必須取得體檢合格證，經(jīng)衛(wèi)生知識培訓(xùn)后方可上崗工作，且每年需要進行一次健康檢查。

雞西市滴道區(qū)人民檢察院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該區(qū)供水公司所屬的小半道泵站負責(zé)將滴道區(qū)北山水廠的生活飲用水通過加壓供給滴道區(qū)1.8萬戶約5.4萬居民。該泵站未取得衛(wèi)生許可證擅自進行二次供水，直接從事供水的人員未取得健康證直接上崗，加壓站水箱未按規(guī)定進行定期清洗消毒，違反相關(guān)法律規(guī)定，水質(zhì)存在安全隱患。

【檢察機關(guān)履職過程】

(一)雞西市滴道區(qū)人民檢察院履職情況

發(fā)現(xiàn)二次供水公共安全隱患后，雞西市滴道區(qū)人民檢察院于2018年6月12日決定立案，6月14日分別向該區(qū)衛(wèi)生健康委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)出檢察建議，建議行政機關(guān)切實履行職責(zé)，消除居民生活飲用水衛(wèi)生安全隱患，建立健全衛(wèi)生許可等相關(guān)制度，嚴格監(jiān)督小半道泵站二次供水衛(wèi)生，并責(zé)令其限期改正。收到檢察建議后，區(qū)衛(wèi)生健康委和城鄉(xiāng)建設(shè)局高度重視并迅速行動，依法履行職責(zé)進行整改，并回復(fù)了整改情況。與此同時，雞西市滴道區(qū)人民檢察院將相關(guān)情況向雞西市人民檢察院報告。

(二)雞西市人民檢察院履職情況

雞西市人民檢察院分析認為，上述個案中發(fā)現(xiàn)的問題可能具有更大范圍的普遍性，遂在全市部署二次供水安全行政公益訴訟類案監(jiān)督，共摸排“二次供水”公益訴訟案件線索57件并全部立案。經(jīng)調(diào)查核實，2018年10月，雞西市人民檢察院向雞西市衛(wèi)生健康委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門提出檢察建議。收到檢察建議后，雞西市衛(wèi)生健康委等積極督促供水公司整改。經(jīng)整改，雞西市衛(wèi)生健康委為驗收后合格的供水單位簽發(fā)衛(wèi)生許可證。為鞏固治理效果，雞西市人民檢察院還推動并參與起草《雞西市城市二次供水管理條例》，擬以地方性法規(guī)形式建立健全二次供水管理運行的長效機制，填補社會治理疏漏。該條例于2020年6月12日經(jīng)雞西市人民政府常務(wù)會議審議通過，已提請雞西市人大常委會審議。雞西市人民檢察院在“二次供水安全”類案監(jiān)督活動取得良好效果后，將監(jiān)督情況上報黑龍江省人民檢察院。

(三)黑龍江省人民檢察院履職情況

1. 調(diào)查核實

黑龍江省人民檢察院經(jīng)初步調(diào)查認為，二次供水安全隱患在全省具有普遍性，危及公共健康。為推動集中解決全省二次供水安全問題，黑龍江省人民檢察院以專項監(jiān)督的方式，對全省相關(guān)居民小區(qū)及自來水公司的二次供水安全狀況進行實地調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全省二次供水單位達不到衛(wèi)生許可條件的情況突出；存在未取得健康證的人員直接從事供水工作、未按規(guī)定進行二次供水設(shè)施儲水設(shè)施清洗消毒和水質(zhì)監(jiān)測、采取衛(wèi)生防護和安全防范措施及在儲水池或者水箱附近長期堆放垃圾、水箱無蓋無鎖等違法違規(guī)問題。省衛(wèi)生健康委員會、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等行政部門存在違反相關(guān)法律，履職不到位導(dǎo)致水質(zhì)存在安全隱患，危及公共安全健康的問題。針對以上問題，黑龍江省人民檢察院先后赴省衛(wèi)生健康委員會、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等省級行政主管部門及部分市、縣、區(qū)調(diào)查核實情況，就其各自職責(zé)領(lǐng)域有關(guān)問題作進一步溝通。

結(jié)合調(diào)查核實掌握的情況，黑龍江省人民檢察院研判認為，全省二次供水行政監(jiān)管領(lǐng)域存在治理疏漏。一是二次供水單位管理不到位，運維水平低，應(yīng)急響應(yīng)滯后，部分供水設(shè)施老化，影響供水穩(wěn)定和水質(zhì)安全。二是政府主導(dǎo)作用有待進一步發(fā)揮，相關(guān)行政主管部門協(xié)調(diào)配合不夠，缺少信息溝通和執(zhí)法聯(lián)動，且監(jiān)管手段落后，監(jiān)測智能化和覆蓋度不夠。三是部分老舊小區(qū)二次供水設(shè)施權(quán)屬單位和管理單位不明晰，資金短缺問題突出。四是相關(guān)政策不完善?！逗邶埥∩铒嬘盟l(wèi)生監(jiān)督管理條例》對各部門職責(zé)做了框架性規(guī)定，但部門之間分工協(xié)作機制不夠明確。對此，僅靠基層檢察機關(guān)以個案監(jiān)督方式督促基層行政單位依法履職，難以從根本上解決問題，需要督促上級人民政府發(fā)揮主體作用，統(tǒng)籌相關(guān)部門進行系統(tǒng)性、源頭性治理并形成長效機制，才能取得最佳效果。

2. 制發(fā)檢察建議

在深入調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，為提升督促履職的精準(zhǔn)度，黑龍江省人民檢察院專門聽取各行政主管部門的監(jiān)管難點和需要協(xié)同推動的重點事項，征求有關(guān)專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、律師的意見建議；并就檢察公益訴訟從個案監(jiān)督到類案監(jiān)督乃至促進省域內(nèi)行業(yè)治理的工作思路，與黑龍江省人民政府進行多次溝通。在上述工作基礎(chǔ)上，2019年12月20日，黑龍江省人民檢察院向黑龍江省人民政府送達檢察建議書，建議：一是加強二次供水設(shè)施運行維護管理，推行供水服務(wù)到終端，逐步實現(xiàn)城市公共供水企業(yè)統(tǒng)建統(tǒng)管。二是強化相關(guān)職能部門行政監(jiān)管，建立健全行政執(zhí)法信息共享機制，建立嚴格的抽檢和通報制度，加大懲戒力度，提高違法成本。三是發(fā)揮政府統(tǒng)籌作用，強化系統(tǒng)監(jiān)管促進系統(tǒng)共治，將二次供水監(jiān)管成效納入政府及其職能部門目標(biāo)考核評價體系。四是加強資金保障，統(tǒng)籌使用政策資金，綜合施策融通資金，保障配套資金到位。五是完善相關(guān)配套政策，完善二次供水制度規(guī)范，建立聯(lián)合執(zhí)法機制，加強供水設(shè)施改造。

收到檢察建議書后，黑龍江省人民政府高度重視。2020年1月12日，黑龍江省人民政府在向黑龍江省第十三屆人民代表大會第四次會議作的工作報告中指出，要“加快城市二次供水設(shè)施改造”。4月28日，黑龍江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布《黑龍江省既有小區(qū)供水設(shè)施改造技術(shù)導(dǎo)則》，加強對城市老舊小區(qū)二次供水設(shè)施改造工程設(shè)計的技術(shù)指導(dǎo)。同年5月，黑龍江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳和省衛(wèi)生健康委員會聯(lián)合制定相關(guān)工作方案，對全省二次供水泵站和管網(wǎng)底數(shù)、老舊二次供水泵站數(shù)量、健康衛(wèi)生許可等情況進行全面普查，建立問題臺賬，明確2020年改造目標(biāo)任務(wù)。6月23日，黑龍江省人民政府召開全省城鎮(zhèn)二次供水設(shè)施改造工作電視電話會議，明確三年之內(nèi)完成全部“老、舊、散、小、差”二次供水設(shè)施的改造，從根本上解決二次供水“最后一公里”的安全衛(wèi)生問題。經(jīng)認真開展整改工作，黑龍江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省衛(wèi)生健康委員會分別向省人民檢察院回復(fù)了整改落實的情況。

【指導(dǎo)意義】

(一)檢察機關(guān)在辦案中要自覺踐行司法為民宗旨，密切關(guān)注重大民生問題，通過履行法定職責(zé)，積極參與社會治理。供水是基礎(chǔ)性的民生工程，關(guān)系廣大居民的身體健康。針對轄區(qū)內(nèi)二次供水存在的安全隱患和治理疏漏，檢察機關(guān)在深入調(diào)查核實和廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，有針對性地向行政主管部門提出檢察建議，積極推動行政機關(guān)依法全面履職，切實保障城鎮(zhèn)居民生活用水的“最后一公里”安全，彰顯司法為民的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

(二)檢察機關(guān)開展公益訴訟工作，既要辦好個案，又要注重從個案到類案的拓展，更好地提升監(jiān)督效果。檢察機關(guān)辦理涉及重大民生的公益訴訟案件，如認為其他地方也有類似問題時，應(yīng)當(dāng)在依法辦理的同時，向上級人民檢察院報告。如果公益受損問題在一定區(qū)域內(nèi)具有多發(fā)性和普遍性，基層人民檢察院難以解決的，應(yīng)當(dāng)及時將案件線索向上級人民檢察院報告。上級人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時受理，并發(fā)揮“檢察一體”的優(yōu)勢，組織開展調(diào)查核實。在辦理涉及重大民生公共利益且具有多發(fā)性的公益訴訟案件時，上級人民檢察院可以采取類案監(jiān)督的方式，集中解決區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)普遍存在的公益受損問題，達到“辦理一案，整治一片”的效果。

(三)對于重大公益受損問題，應(yīng)當(dāng)向有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的單位提出檢察建議，促成問題的系統(tǒng)性整改。對于相關(guān)管理制度不完善、涉及上級行政機關(guān)監(jiān)管職責(zé)或者多個行政機關(guān)職能交叉等因素而致使涉及面廣的重大公益受損問題，應(yīng)當(dāng)由上級檢察機關(guān)督促同級政府或者相關(guān)部門依法履職。省級人民政府在省域社會治理體系中居于重要地位，對于涉及省域范圍的社會治理問題，省級人民檢察院可以向其提出檢察建議，從根本上推動問題的解決，促進自上而下進行源頭性、系統(tǒng)性整改，形成公益保護的長效機制，發(fā)揮檢察機關(guān)在社會治理中的積極作用。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條

《中華人民共和國傳染病防治法》第十四條、第二十九條、第五十三條、第七十三條

《城市供水條例》第七條

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第五條、第十條