文◎馬同松?王征?趙建輝

民主的本質(zhì)在于創(chuàng)造人民政治參與的合理秩序。黨的十九屆四中全會《決定》強調(diào)，“依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，使各方面制度和國家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造”。選舉民主和協(xié)商民主是我國實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的兩種形式。其中協(xié)商民主是我國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式。人民政協(xié)發(fā)揮作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，發(fā)揮好“專門協(xié)商機構(gòu)”作用，有利于擴大人民有序政治參與，有利于更好實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、 協(xié)商民主與擴大人民有序政治參與

習(xí)近平總書記指出，“社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域中的重要體現(xiàn)?！比嗣裼行蛘螀⑴c是讓人民群眾在制度框架下，充分表達自己的利益訴求和愿望，廣泛參與國家事務(wù)和社會治理，維護和發(fā)展自身合法權(quán)益，正確行使人民作為國家主人的政治權(quán)利。

（一）發(fā)展社會主義民主政治必須擴大人民有序政治參與。一個國家政治文明發(fā)展程度取決于民主政治發(fā)展水平，而民主政治發(fā)展水平在很大程度上取決于人民有序政治參與程度。人民參與國家政治活動的范圍越廣、程度越高，就越能保障人民的政治權(quán)利，也標(biāo)志著這個國家的政治民主化程度越高。沒有人民有序政治參與，社會主義民主政治就會喪失發(fā)展意義；不能擴大人民有序政治參與，社會主義民主政治就會缺乏生命力和活力。

（二）協(xié)商民主的實質(zhì)是實現(xiàn)人民有序政治參與。協(xié)商民主主張在多元社會現(xiàn)實背景下, 通過普通公民的參與, 就決策和立法問題相互交流、溝通, 最終達成共識, 和衷共濟。它以承認(rèn)和尊重社會多元為基礎(chǔ), 以維護和實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，實質(zhì)就是要實現(xiàn)和推進人民有序的政治參與。其作為一種民主的決策體制或理性的決策形式, 強調(diào)人民參與對民主政治的重要性, 認(rèn)為每個公民都能平等地參與公共政策的制定過程, 自由地表達自己的意見并傾聽別人的觀點, 在理性的討論和協(xié)商中做出大家都能接受的決策, 使領(lǐng)導(dǎo)者在作出決定之前廣泛聽取各方面的意見, 在作出決策之時慎重考慮各方面的訴求和愿望, 從而促進公共政策的制定過程更科學(xué)、合理, 使制定出來的政策更具合法性, 也使政策的執(zhí)行過程更加順暢。

（三）協(xié)商民主是擴大人民有序政治參與的有效形式。協(xié)商民主的主要意義是能夠保證人民有序的政治參與, 并且在保障人民行使權(quán)利的同時, 有利于促進參與型政治文化的形成, 有利于形成科學(xué)與民主的公共決策, 有利于整合政治過程中的利益沖突, 最大限度地調(diào)動各方面積極性, 協(xié)調(diào)各方面關(guān)系, 維護社會和諧穩(wěn)定?，F(xiàn)階段中國人民有序政治參與面臨一系列問題, 諸如市場經(jīng)濟條件下人民有序政治參與意識增強, 但政治參與能力不足;人民有序政治參與的制度建設(shè)不足, 政治參與渠道不暢通;無序政治參與和政治參與冷漠并存，等等。完善社會主義協(xié)商民主制度, 必將有助于拓展人民有序政治參與的渠道。

二、 人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，在擴大人民有序政治參與中具有獨特優(yōu)勢

習(xí)近平總書記在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話中指出，人民政協(xié)在協(xié)商中促進廣泛團結(jié)、推進多黨合作、實踐人民民主，既秉承歷史傳統(tǒng)，又反映時代特征，充分體現(xiàn)了我國社會主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點和優(yōu)勢。

一是制度優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是從中國土壤中生長出來的、具有鮮明中國特色的新型政黨制度。人民政協(xié)集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，具有完善的組織架構(gòu)、完整的協(xié)商格局、全面的協(xié)商內(nèi)容、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膮f(xié)商程序，組織化、制度化、規(guī)范化、專業(yè)化程度高，構(gòu)建了保證人民在日常政治生活中廣泛持續(xù)深入有序政治參與的機制和平臺，能夠最大限度地實現(xiàn)人民民主權(quán)利。

二是組織優(yōu)勢。人民政協(xié)是由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派，以及無黨派民主人士、人民團體、各少數(shù)民族和各界代表，臺灣同胞、香港同胞、澳門同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成。人民政協(xié)組織架構(gòu)自上而下，全國、省、市、縣四級均設(shè)有常務(wù)委員會、主席會議等領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和專門委員會、政協(xié)機關(guān)等工作機構(gòu)，形成了上下貫通的組織體系，與政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商相比，這種組織優(yōu)勢非常明顯。

三是主體優(yōu)勢。人民政協(xié)參與主體包括不同時期社會各方面的代表人士，主要是政黨、團體、各界別和特邀人士。全國政協(xié)第八屆委員會到現(xiàn)在的組成界別為34個，基本涵蓋了社會各行各業(yè)、各族各界，為人民有序政治參與提供了廣泛的民意基礎(chǔ)和重要的制度渠道，有效避免了各種非制度化參與所引起的社會動蕩。同時，政協(xié)委員是各行各業(yè)具有代表性的優(yōu)秀人才，他們的意見能夠充分體現(xiàn)人民群眾的意愿，能夠超脫部門利益局限、反映專業(yè)程度，促進廣大人民群眾的意志得到實現(xiàn)。

四是平臺優(yōu)勢。在長期努力的基礎(chǔ)上，人民政協(xié)逐步形成了以全體會議為龍頭，以專題議政性常委會議和專題協(xié)商會為重點，以對口協(xié)商、提案辦理協(xié)商、界別協(xié)商等為常態(tài)的協(xié)商議政格局，搭建了各具特色的協(xié)商平臺，建立了機制，細化了流程，有比較完整的制度程序和參與平臺。

五是職能優(yōu)勢。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，作為不同階級、不同階層、不同黨派、不同民族、不同團體在共同政治基礎(chǔ)上結(jié)成的廣泛的政治聯(lián)盟, 其根本職能就是爭取人心、凝聚力量。在人民政協(xié)協(xié)商平臺上，各界人士、各方代表經(jīng)過反復(fù)協(xié)商、集思廣益，求同存異、聚同化異，基本達到思想上的統(tǒng)一和政治上的一致，使民意真正得到體現(xiàn)和貫徹，避免無序混亂的民意表達, 有效化解矛盾, 維護穩(wěn)定。

三、 發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用，擴大人民有序政治參與的路徑選擇

黨的十九屆四中全會《決定》指出，“堅持社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。按照社會主義協(xié)商民主的頂層設(shè)計，我國有七種“協(xié)商渠道”，但“專門協(xié)商機構(gòu)”只有政協(xié)一個。作為“專門協(xié)商機構(gòu)”，政協(xié)還應(yīng)以搭建平臺為服務(wù)手段，實現(xiàn)與其他六種“協(xié)商渠道”的銜接、對接、承接，促使其他各個“協(xié)商渠道”作用都得到更好發(fā)揮。

（一）實現(xiàn)政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商的有效銜接。政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商是兩個高度關(guān)聯(lián)、彼此相依的具有明顯中國特色的協(xié)商民主實踐形式。政黨協(xié)商中包含著政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容，政協(xié)協(xié)商中也有政黨協(xié)商的實踐，兩者相輔相成，優(yōu)勢互補。《中共中央關(guān)于新時代加強和改進人民政協(xié)工作的意見》中明確規(guī)定，“發(fā)揮人民政協(xié)作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式作用，做好政協(xié)協(xié)商同政黨協(xié)商有關(guān)活動在協(xié)商議題、時間等方面的銜接工作”?！般暯印币辉~，定義了政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商之間的關(guān)系。政黨協(xié)商的特點是高層性、戰(zhàn)略性、小規(guī)模，而政協(xié)協(xié)商的特點是大規(guī)模、廣范圍、綜合性。經(jīng)濟社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略，重大利益關(guān)系的調(diào)整，人民群眾普遍關(guān)心的社會重大問題等，不僅需要政黨協(xié)商，更需要在更大范圍征求意見并形成共識，需要發(fā)揮更廣泛的政協(xié)協(xié)商作用。實踐中，一要在協(xié)商議題上銜接好。《中共中央關(guān)于新時代加強和改進人民政協(xié)工作的意見》已經(jīng)明確，“堅持黨委會同政府、政協(xié)制定年度協(xié)商計劃制度”，也就是說，政協(xié)協(xié)商、政黨協(xié)商議題確立的主導(dǎo)者都是黨委，從而為政協(xié)協(xié)商和政黨協(xié)商在議題實現(xiàn)有效銜接創(chuàng)造了條件。二要在調(diào)查研究上銜接好?？紤]到作為政黨協(xié)商主體之一的各民主黨派，同時也是政協(xié)的組成單位。中共各級黨組織可以就一些重大問題委托人民政協(xié)，通過民主黨派與政協(xié)專門委員會聯(lián)合調(diào)研等形式，對一些事關(guān)群眾利益的議題深入開展調(diào)查研究。三要在協(xié)商活動上銜接好。政協(xié)要通過共同舉辦協(xié)商活動等方式，支持各民主黨派和無黨派人士在政協(xié)參與國家重大方針政策討論協(xié)商，對各民主黨派以本黨派名義在政協(xié)發(fā)表意見、提出建議等作出機制性安排。

（二）發(fā)揮好政協(xié)協(xié)商對人大協(xié)商的“配合”作用。人大協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的內(nèi)在聯(lián)系在于我國的根本政治制度與基本政治制度的制度安排。從協(xié)商內(nèi)容看，人大協(xié)商重點是“深入開展立法工作中的協(xié)商?！睆臍v史和實踐看，人民政協(xié)參與立法協(xié)商有非常成功的先例。從現(xiàn)實看，一些地方黨委在人民政協(xié)開展了一些地方性法規(guī)立法協(xié)商工作，積累了成功的實踐經(jīng)驗。因此，在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在法律法規(guī)起草環(huán)節(jié)中，充分發(fā)揮政協(xié)協(xié)商對立法協(xié)商的支持配合作用，更有利于立法工作全面聽取社會各界群眾的意見，也更有利于拓寬人民有序參與立法途徑，把立法協(xié)商納入決策程序，推進“中共黨委動議－政協(xié)協(xié)商－人大決策－政府執(zhí)行”的機制落實。

（三）促進政協(xié)協(xié)商與政府協(xié)商的耦合。實踐中，政協(xié)協(xié)商與政府協(xié)商的耦合已有成功的經(jīng)驗和做法。比如，參加政協(xié)全會的委員列席人大會議聽取和討論政府工作報告，政府和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)聽取委員協(xié)商議政建議，委員提案交政府及其部門辦理等等。但政協(xié)協(xié)商和政府協(xié)商在內(nèi)容、平臺、制度上各自具有很強的選擇性，必須著力推進二者之間的耦合。一是在內(nèi)容上耦合。政府要在政協(xié)協(xié)商計劃制定中積極主動發(fā)揮作用，一些重要的政府協(xié)商議題，可以委托政協(xié)開展重大課題調(diào)研論證等。完善政協(xié)協(xié)商成果采納、落實和反饋機制。二是在平臺上耦合。積極搭建政府協(xié)商平臺，擴大政協(xié)各黨派、團體和各族各界人士的參與。積極參與和運用政協(xié)協(xié)商平臺“借臺唱戲”。增強政府協(xié)商平臺的政協(xié)參與，提高政府協(xié)商的開放度。加強與政協(xié)的協(xié)作，共同打造面向社會的通用平臺。三是在制度上耦合。政府與政協(xié)作為行政與協(xié)商的對應(yīng)組織，可以實現(xiàn)不同層面、不同范圍、不同對象上的對應(yīng)，確定對應(yīng)的協(xié)商內(nèi)容、形式、程序，建立耦合協(xié)商機制。

（四）發(fā)揮好政協(xié)協(xié)商對人民團體協(xié)商的“組織”作用。人民團體與人民政協(xié)有著天然的聯(lián)系，人民政協(xié)成立之初，人民團體就是人民政協(xié)的主要參加單位?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中指出，“建立完善人民團體參與各渠道協(xié)商的工作機制?！辈娬{(diào)，“政協(xié)要充分發(fā)揮人民團體及其界別委員的作用，積極組織人民團體參與協(xié)商、視察、調(diào)研等活動，密切各專門委員會和人民團體的聯(lián)系。具體講，政協(xié)年度協(xié)商計劃中應(yīng)有一部分是人民團體提出的議題，要重視發(fā)揮人民團體界別作用，積極組織界別委員參與協(xié)商活動，支持人民團體圍繞涉及所聯(lián)系群眾切身利益問題獨立開展協(xié)商活動，人民政協(xié)給予業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。

（五）發(fā)揮好政協(xié)協(xié)商對基層協(xié)商的“指導(dǎo)”作用。（上接頁）《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》提出“穩(wěn)步推進”基層協(xié)商。習(xí)近平總書記強調(diào)，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商”?？h級政協(xié)是人民政協(xié)組織體系的重要組成部分，作為專門協(xié)商機構(gòu)，縣級政協(xié)工作目前還不同程度存在定性模糊、職能模糊、責(zé)任模糊等問題。推動政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接，可以把縣級政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的職能、性質(zhì)、定位更加鮮明地凸現(xiàn)出來。在協(xié)商內(nèi)容上有效銜接，縣級政協(xié)更多聚焦基層群眾的關(guān)切協(xié)商議政。在協(xié)商形式上有效銜接，縣級政協(xié)要有序引導(dǎo)基層群眾參與政協(xié)協(xié)商。在協(xié)商機制上有效銜接，縣級政協(xié)要積極參與和指導(dǎo)基層協(xié)商民主工作。

（六）發(fā)揮好政協(xié)協(xié)商對社會組織協(xié)商的“引導(dǎo)”作用。當(dāng)前, 我國社會組織已逾80萬個, 成為重要的社會參與主體,但社會組織協(xié)商目前尚處在“逐步探索”過程中。特別是在協(xié)商渠道方面, 社會組織協(xié)商存在嚴(yán)重缺失問題。相較于人民政協(xié)這個專門協(xié)商機構(gòu)，政協(xié)專門委員會與社會組織聯(lián)系比較緊密，可以承擔(dān)起引導(dǎo)社會組織協(xié)商的重任，從實踐來看，一是政協(xié)協(xié)商中要注意吸收社會組織的負責(zé)人參加。二是通過政協(xié)有意識地為社會組織與黨政部門協(xié)商搭建平臺。三是專門委員會加強與社會組織的聯(lián)系，引導(dǎo)他們開展協(xié)商活動。

優(yōu)化界別設(shè)置，增加人民政協(xié)構(gòu)成的覆蓋面。十九大報告提出，“要增強人民政協(xié)界別的代表性”。落實這個要求，就必須清醒認(rèn)識到我國社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)或正在發(fā)生的變化，與時俱進、改革完善，進一步擴大界別覆蓋面，增強委員代表性，進而讓更多人民群眾通過人民政協(xié)有序參與政治。比如，可以將功能相近的科技和科協(xié)界別合并，實現(xiàn)優(yōu)化目的。再比如，可以考慮增設(shè)“生態(tài)環(huán)境界”“法律界”，以及自由職業(yè)者、新社會組織等界別，擴大界別覆蓋面。

（作者馬同松系自治區(qū)政協(xié)辦公廳副主任；王征系自治區(qū)政協(xié)辦公廳研究二室主任；趙建輝系自治區(qū)政協(xié)辦公廳研究二室副主任）