靳樂山，中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任，中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授、博士生導師。研究領域主要包括：環(huán)境經濟與政策、生態(tài)補償、生態(tài)產品價值實現。2004年開始研究生態(tài)補償，自2010年參與中國生態(tài)補償立法調研，參與研究設計了赤水河流域生態(tài)補償機制、南水北調中線水源區(qū)生態(tài)補償機制等。

國家發(fā)展改革委日前正式發(fā)布《生態(tài)綜合補償試點方案》（以下簡稱《方案》），決定開展生態(tài)綜合補償試點，進一步健全生態(tài)保護補償機制?！斗桨浮酚泻翁攸c？體現什么導向？完善生態(tài)補償機制還需做好哪些工作？記者對中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任、中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授靳樂山進行了專訪。

生態(tài)補償資金距離需求還相差較遠。當前的補償標準缺乏一定的靈活性，不能體現出不同地域的不同生態(tài)價值。

中國環(huán)境報：近年來，我國多地開展了生態(tài)補償試點工作，取得了哪些成效？

靳樂山：我國生態(tài)補償試點工作最早可以追溯到1999年，20年來，我國生態(tài)補償工作取得了很大進展。

一是生態(tài)補償的領域不斷擴展。最早開展的是森林生態(tài)效益補償，后來又擴展到草原生態(tài)補償，然后再擴展到流域生態(tài)補償。如今草原、森林、流域、濕地、海洋、耕地、荒漠等7個領域都在開展生態(tài)補償。從領域上看，生態(tài)補償已經覆蓋了我國主要的生態(tài)系統(tǒng)。

二是生態(tài)補償的資金量不斷增大。早期，我國生態(tài)補償資金量很少，近年來逐年在提高。根據我們統(tǒng)計，如今我國每年各類生態(tài)補償資金總量約為1800億元。

三是參與生態(tài)補償的地域范圍不斷擴大。如今我國每個省都在開展生態(tài)補償工作。

四是生態(tài)補償的意識不斷提升。在很多地方，生態(tài)補償已經成為一個參與環(huán)境治理的重要政策工具?！蛾P于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》明確了通過“五個一批”脫貧的主要方式，即發(fā)展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批，確?，F行標準下農村貧困人口實現脫貧、消除絕對貧困，確保貧困縣全部摘帽?！吧鷳B(tài)補償脫貧一批”意味著生態(tài)補償成為脫貧的重要方式，是解決保護區(qū)、河流上游人員生計的重要手段。

如今，生態(tài)補償機制受到了各方面高度重視，我國生態(tài)補償機制已經實現了主流化。

中國環(huán)境報：生態(tài)補償工作成效巨大，您認為是否仍有一些需要改進之處？

靳樂山：每年全國兩會都會有很多涉及生態(tài)補償的提案議案，這些提案議案大多提到生態(tài)補償的標準太低。雖然資金量逐年提高，但我國生態(tài)環(huán)境保護任務繁重，生態(tài)補償資金距離需求還相差較遠。

除了資金量不夠，怎么協(xié)調各領域、各部門生態(tài)補償工作，也成為越來越突出的問題。幾乎每個涉及生態(tài)環(huán)境保護工作的部門都結合部門政策開展生態(tài)補償，各部門都在執(zhí)行自己的政策，落實到縣級層面，就會出現生態(tài)補償地域的重疊和空缺。

我國生態(tài)補償重點地區(qū)是西部地區(qū)，林地面積跟草地面積的重合率可達20%。我國林地和草原的生態(tài)補償已實現全覆蓋。這意味著，有近20%的地方，林業(yè)部門和草原部門都根據部門政策給予生態(tài)補償，這部分地區(qū)就出現了重復補償的問題。

而在另外一些具有重要生態(tài)功能的地區(qū)，例如，西部的很多冰川是河流的發(fā)源地，冰川地區(qū)及其周邊的草甸草原生態(tài)特別脆弱，但生態(tài)補償的七大領域并未包含冰川地區(qū)，各部門的生態(tài)補償政策均未涉及。

此外，當前的補償標準缺乏一定的靈活性，不能體現出不同地域的不同生態(tài)價值。例如，我國林地生態(tài)補償標準全國統(tǒng)一，每畝公益林最新補償標準為16元/年。雖然有的地方財政增加了投入，提高了補償標準，但提高后的補償標準也是統(tǒng)一的，沒有根據生態(tài)價值的不同而有所區(qū)別，這種做法不利于加大重要生態(tài)功能區(qū)的保護力度。

我們到貴州黔東南調研時，黃平縣也反映了這一問題。例如，很多山地一邊是匯水區(qū)，一邊是非匯水區(qū)。從生態(tài)功能角度看，匯水區(qū)一邊森林在涵養(yǎng)水源、防治水土流失方面的生態(tài)功能遠比非匯水區(qū)重要得多。但現在山兩邊實行同樣的政策，不利于重要生態(tài)功能區(qū)的保護。他們希望地方有一定的資金統(tǒng)籌能力，根據生態(tài)功能差異實施不同的補償標準。

明確跨區(qū)域補償原則或標準，明確下游應承擔的義務和責任，可大幅降低區(qū)域間協(xié)商成本，推動生態(tài)補償工作向縱深發(fā)展。

中國環(huán)境報：當前，一些地方在鋼鐵、化工等產業(yè)轉移過程中，出現了“鄰避效應”。一些人認為，可以通過生態(tài)補償化解鄰避矛盾，但在這方面，生態(tài)補償尚未發(fā)揮應有作用。您對此如何看待？

靳樂山：目前，跨行政區(qū)的生態(tài)補償在一些地方開展得并不十分順利。在損失核算方面，雖然學界已有一套成熟的、被公認的測算方法，但由于評估條件不同、不同研究者評估方法不同，得出的結論往往并不一致。此外，生態(tài)補償金額的確定還要考慮上下游的經濟條件等復雜社會因素。所以，跨區(qū)域的生態(tài)補償主要還以協(xié)商溝通為主。這種協(xié)調往往耗時費力，交易成本較高。例如，流域生態(tài)補償涉及上下游、平級政府之間的協(xié)調。協(xié)調不成，還需要上級部門介入。生態(tài)補償的范例——新安江流域生態(tài)補償標準的確立也經過了長期的協(xié)調過程。

因此，從國家層面做好頂層設計，盡快開展生態(tài)補償立法工作至關重要。明確跨區(qū)域補償原則或標準，明確下游應承擔的義務和責任，可大幅降低區(qū)域間協(xié)商成本，推動生態(tài)補償工作向縱深發(fā)展。

“綜合”二字首先體現在統(tǒng)籌使用不同部門的生態(tài)補償資金，實現資金使用效益的最大化。

中國環(huán)境報：我們看到此次出臺的《方案》，突出了“綜合”二字。這體現出什么導向？

靳樂山：“綜合”二字體現在多個方面。

如前所述，不同部門的生態(tài)補償資金存在重疊和空缺的問題，“綜合”二字首先體現在統(tǒng)籌使用不同部門的生態(tài)補償資金，實現資金使用效益的最大化。

其次，“綜合”強調要使用不同的補償手段。目前，生態(tài)補償主要為資金補償，要嘗試使用多種補償方式，如政策補償、項目補償、智力補償等，以取得更好的效果。以南水北調中線生態(tài)補償為例，庫區(qū)為護送清水北上做出了犧牲，目前主要采用以對口協(xié)作為主導的補償機制。例如北京與庫區(qū)互派干部掛職、交流，相互學習。此外，北京的對口區(qū)縣要將每年的財政收入按一定比例用到對口支援上，如幫助當地引進清潔的、綠色的、高科技項目等。

“綜合”還強調生態(tài)補償要更具有系統(tǒng)性。以往，資金補償為主的補償方式是以“輸血式”補償，這種補償方式的弊端逐漸暴露出來，如地方缺乏發(fā)展的主動性和積極性，可能出現養(yǎng)懶人的現象?！斗桨浮诽岢觥皠?chuàng)新生態(tài)補償資金使用方式，拓寬資金籌集渠道，調動各方參與生態(tài)保護的積極性，轉變生態(tài)保護地區(qū)的發(fā)展方式，增強自我發(fā)展能力，提升優(yōu)質生態(tài)產品的供給能力，實現生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)的良性互動”，就是在強調變“輸血式”補償為“造血式”補償。

例如，貴州黔東南是重點生態(tài)功能區(qū)，當地整合包括生態(tài)補償在內的多方資金，在良好生態(tài)環(huán)境的基礎上，結合少數民族文化特色，開發(fā)“生態(tài)+文化”的旅游項目，實現了生態(tài)產業(yè)化、產業(yè)生態(tài)化。這種通過發(fā)展一個產業(yè)帶動相關產業(yè)的補償方式，培育了地方特色產業(yè)，增強了地方發(fā)展能力，同時讓當地產生對良好生態(tài)的產業(yè)依賴，調動了當地保護生態(tài)環(huán)境的積極性。這也是“綜合”補償的意義所在。

“綜合”還有一層意義在于促進建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制。當前，我國主要利用財政資金進行生態(tài)補償。未來，要充分發(fā)揮市場作用，引進各種社會資金用于生態(tài)補償。例如，萬向信托與美國大自然保護協(xié)會和阿里巴巴一起共建了“浙江龍塢小水源地保護項目”，并成立全國首個水基金信托“萬向信托—善水基金1號”，建立了一套很好的利用市場力量保護生態(tài)環(huán)境的機制。項目通過對水源地周圍竹林的集中管理，有效控制農藥、化肥的使用，使竹林處于最好的水源涵養(yǎng)狀態(tài)。經過近兩年的管理，龍塢水庫的總磷和溶解氧指標已經提升到Ⅰ類。通過對下游生態(tài)友好型社區(qū)產業(yè)的開發(fā)，創(chuàng)造了可持續(xù)的資金機制，使得水庫周邊農戶每年獲得不低于往年經濟收益的補償金，水基金獲得日常運轉所需資金，投資者也能夠獲得合理收益。善水基金形成了一個集環(huán)保、公益、商業(yè)、金融為一體的開放式平臺。

總的來講，現階段各地都在探索、試點，探索階段要鼓勵地方勇于嘗試、百花齊放，允許政策突破和創(chuàng)新，給地方更大的政策空間。邊試點邊總結，才能更好地推動生態(tài)補償機制的完善。