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李大可:賦權(quán)將成為地方政府立法重要使命
李大可
為了建立良好的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的“法治治理型”的行政體制,政府要“有所為,有所不為”,改變原來“直接管控型”的管理體制,轉(zhuǎn)移自己的管理重點,回歸本來的管理范圍,同時又賦予社會組織依法自治的權(quán)利,激發(fā)社會活力,這部分“有所不為”的行政權(quán)力發(fā)生轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象,我們稱其為行政轉(zhuǎn)移。
受行政轉(zhuǎn)移影響,地方政府立法權(quán)限隨著行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移在行政許可、行政強(qiáng)制等限制公民權(quán)利方面的立法權(quán)限是進(jìn)一步縮小了,但是,地方政府立法權(quán)限并不因此“走投無路”。恰恰相反,這應(yīng)當(dāng)看作是地方政府立法在限制公民權(quán)利方面使命將被取代,另一個新的使命——保護(hù)、賦予公民正當(dāng)權(quán)益將正式成為其重要使命,地方政府立法新的征程又將開啟,這個使命本身也一直存在,只是以前并沒有成為重點。我們認(rèn)為,根據(jù)行政轉(zhuǎn)移的特點和要求,地方政府的立法權(quán)限空間將重點圍繞以下兩個方面進(jìn)行:一是通過立法進(jìn)行行政賦權(quán),本應(yīng)屬于民眾的權(quán)力歸還民眾,為民眾參與社會公共事務(wù)管理創(chuàng)造條件(以下所稱行政賦權(quán)主要是指政府外部權(quán)力轉(zhuǎn)移);二是通過立法進(jìn)行行政獎勵、行政激勵,對民眾行為進(jìn)行引導(dǎo)、鼓勵和支持,使其行為向有利于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方向發(fā)展。結(jié)合我國實際和行政賦權(quán)與行政獎勵內(nèi)容,我們認(rèn)為行政賦權(quán)將是以后地方政府立法的重中之重。
作為頂層設(shè)計的主要方式,通過立法進(jìn)行行政賦權(quán),這是近階段我國地方政府立法的重要任務(wù)。立法法規(guī)定,沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù),地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范,但是這條規(guī)定并沒有對地方政府規(guī)章賦予、增加公民權(quán)益作出限制,因此,從法理上講,地方政府規(guī)章對民眾進(jìn)行賦權(quán)是可行的。
政府通過立法對公民和社會組織進(jìn)行行政賦權(quán)后,并不能想當(dāng)然地認(rèn)為政府任務(wù)完成,并不是政府撒手不管。政府需要保證賦權(quán)后的公民和社會組織正確順利地行使賦予他們的權(quán)利,為實現(xiàn)這一目的,政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套權(quán)利運行體系來規(guī)范、約束各方的權(quán)利義務(wù),以保障公民和社會組織被賦予的權(quán)利得到充分的保障與救濟(jì),我們稱之為行政規(guī)制。
根據(jù)我國目前行政管理體制的特點,我們研究認(rèn)為行政規(guī)制應(yīng)當(dāng)包括以下體系和結(jié)構(gòu):一是行政規(guī)制的主體結(jié)構(gòu)。指參與行政規(guī)制的各方主體,包括規(guī)制內(nèi)容的制定主體,執(zhí)行主體,被規(guī)制主體,監(jiān)督主體。行政規(guī)制內(nèi)容的制定主體是有立法權(quán)的政府。執(zhí)行主體是具體實施行政規(guī)制的各方主體,具體包括:各級政府、政府有關(guān)主管部門和被賦權(quán)主體,其中,各級政府、政府有關(guān)主管部門要在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好監(jiān)管工作依法查處各種違法行為,被賦權(quán)主體要實現(xiàn)政府賦予自身的權(quán)利。被規(guī)制主體就是規(guī)制的對象,具體包括:各級政府、政府有關(guān)主管部門和被賦權(quán)主體,其中各級政府、政府有關(guān)主管部門主要是規(guī)范、約束自身權(quán)力,不干涉被賦權(quán)主體行使權(quán)利,被賦權(quán)主體要依法依規(guī)地行使權(quán)利。監(jiān)督主體主要是對行政賦權(quán)過程以及行政規(guī)制過程的監(jiān)督,具體包括:權(quán)力性監(jiān)督和非權(quán)力性監(jiān)督。其中,權(quán)力性監(jiān)督包括權(quán)力機(jī)關(guān)(各級人大)的監(jiān)督、監(jiān)察委員會的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的層級監(jiān)督,非權(quán)力性監(jiān)督包括社會組織和公民個人、新聞媒體等的監(jiān)督。救濟(jì)主體是指相關(guān)公民、法人和組織的權(quán)利受到損害時,立法設(shè)定的可以提供救濟(jì)的主體。
二是行政規(guī)制的內(nèi)容結(jié)構(gòu)。行政規(guī)制的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含三大部分:第一是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和職權(quán)運行程序,保護(hù)民眾權(quán)益。如《河南省行政規(guī)范性文件管理辦法》對河南省規(guī)范性文件的制定、備案及其監(jiān)督管理等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,其中,第十七條第二款規(guī)定“未經(jīng)公布的規(guī)范性文件,不得作為行政管理的依據(jù)”,有利于防止行政機(jī)關(guān)私發(fā)、濫發(fā)規(guī)范性文件侵害民眾權(quán)益,有利于民眾權(quán)益的保護(hù)。第二是規(guī)范被賦權(quán)主體的權(quán)利內(nèi)容和運行程序。如“中國工藝美術(shù)大師”的評比轉(zhuǎn)由中國輕工業(yè)聯(lián)合會舉辦后,應(yīng)當(dāng)出臺對有關(guān)評比工作內(nèi)容程序和監(jiān)督進(jìn)行進(jìn)一步明確,保證評比工作的有序進(jìn)行。第三是通過對某特定行業(yè)的規(guī)劃制定主體、執(zhí)行主體、程序和期限等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范,達(dá)到引領(lǐng)某行業(yè)健康發(fā)展、持續(xù)發(fā)展,達(dá)到促進(jìn)提升公共服務(wù)效能和水平的目的。如政府為治理環(huán)境污染,通過政府立法的方式規(guī)范要求地方政府、環(huán)保部門或者排污主體制定排污治理規(guī)劃或者排污限期達(dá)標(biāo)計劃,并規(guī)定監(jiān)督規(guī)劃或計劃落實的主體,職能和責(zé)任等內(nèi)容,就構(gòu)成了典型的行政規(guī)制的內(nèi)容體系。
在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下,地方政府立法打開了新的空間。立法工作者不僅要看到限制公權(quán)力立法的情況,更要看到賦予地方政府立法的新的使命和任務(wù)。政府立法工作者需要在“創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享”五大理念指引下,在行政轉(zhuǎn)移理論基礎(chǔ)上,充分利用行政賦權(quán)的手段,按照改革規(guī)律和要求,將應(yīng)該還予市場的還予市場,將應(yīng)該還予公民的還予公民,將應(yīng)該還予社會的還予社會;在行政賦權(quán)的同時,還要切實利用好行政規(guī)制,強(qiáng)化政府的監(jiān)管和服務(wù)職能,絕不能一放了之,切實將國務(wù)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”落到實處。
(作者系河南省司法廳經(jīng)濟(jì)生態(tài)立法處處長)
編輯:董雨吉
關(guān)鍵詞:行政 主體 賦權(quán) 立法