作者：中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院黨委書記、研究員　閆坤，中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員　于樹一

我國經(jīng)濟實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升

黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），其中提出的“持續(xù)推動擁有近十四億人口大國進步和發(fā)展”，可以作為過去和未來中國特色社會主義制度和國家治理體系的基本出發(fā)點和立足點，要實現(xiàn)這樣的目標和要求，就需要將可持續(xù)發(fā)展放在突出重要的位置。在經(jīng)濟運行層面，就不僅僅要關(guān)注經(jīng)濟總量和速度，更要關(guān)注經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，進而關(guān)注經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。從現(xiàn)實來看，盡管前三季度經(jīng)濟總量受到的下行壓力不斷加大，但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量改善，堅定了中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的信心。

經(jīng)濟增速全球領(lǐng)先，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步改善，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量有所提升。首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。前三季度，第三產(chǎn)業(yè)的比重、增長速度、對經(jīng)濟的貢獻都是最高的，其增速高于GDP增速1個百分點，并且仍處于上升趨勢，既是我國經(jīng)濟穩(wěn)增長的“穩(wěn)定器”，也是我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的主力；其次，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。工業(yè)結(jié)構(gòu)得到進一步轉(zhuǎn)型升級。服務業(yè)在擴張中兼顧結(jié)構(gòu)調(diào)整；再次，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。隨著我國重大區(qū)域戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的均衡度逐漸改善，區(qū)域間協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展的新格局正在形成。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革繼續(xù)深化，供給質(zhì)量穩(wěn)步提升。前三季度，我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革繼續(xù)深化，在去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板方面均有較為顯著的成效。除此之外，在貨幣供給、勞動力供給和企業(yè)發(fā)展方面也取得了較好成績。

在貨幣供給方面，一是在降低存款準備金率、公開市場操作等貨幣政策支持下，在金融服務能力和銀行資金運用能力增強的推動下，在實體經(jīng)濟資金需求旺盛的拉動下，我國貨幣供應量大幅回升。二是社會融資規(guī)模大幅擴大，其中，對實體經(jīng)濟發(fā)放的人民幣貸款增加13.9萬億元，同比多增1.1萬億元，重點投向基礎(chǔ)設(shè)施、制造業(yè)以及民營、小微企業(yè)。三是央行改革完善貸款市場報價利率（LPR）形成機制，推動市場實際利率降低，進而推動融資成本實質(zhì)性降低，使得保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重點領(lǐng)域與薄弱環(huán)節(jié)得到金融有效支持。四是貸款結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，截至9月末，普惠小微貸款和民營企業(yè)貸款余額同比分別增長23.3%和6.9%；制造業(yè)中長期貸款余額同比增長11.3%，其中高技術(shù)制造業(yè)中長期貸款余額同比增長41.2%。與此同時，房地產(chǎn)貸款和房地產(chǎn)開發(fā)貸款增速均連續(xù)14個月回落，所占比重也較去年全年下降，說明貸款結(jié)構(gòu)趨于合理，脫實向虛的情況得到緩解。

在勞動力供給方面，前三季度我國就業(yè)形勢良好，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1097萬人，已基本完成全年就業(yè)目標。就業(yè)形勢良好的直接原因是需求增加，尤其是服務業(yè)發(fā)展迅速，對勞動力的需求較大，對就業(yè)的貢獻較高，同時，不斷涌現(xiàn)的新業(yè)態(tài)形成對勞動力的新增需求，吸納就業(yè)的能力較強。

在企業(yè)發(fā)展方面，我國有營商環(huán)境改善、財政金融支持、產(chǎn)權(quán)保護等多管齊下的政策支持，對于緩解我國實體經(jīng)濟困難有重要意義。在世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》中，我國營商環(huán)境的全球排名大幅升至第31位，保護中小投資者指標升至第28位，說明我國營商環(huán)境正在大幅改善，并且在促進中小企業(yè)和民營企業(yè)發(fā)展方面所做出的努力見到了成效，成為我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

需求結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，與供給雙向發(fā)力拉動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。前三季度，在我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向更多依靠內(nèi)需的基礎(chǔ)上，內(nèi)需結(jié)構(gòu)也實現(xiàn)優(yōu)化，從更多依靠投資轉(zhuǎn)向更多依靠消費，為總需求結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)固提供了重要保障。除此之外，投資結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)也均處于不斷優(yōu)化的進程中。

五方面發(fā)力促進財政可持續(xù)

在經(jīng)濟領(lǐng)域，財政可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的根本保障。2019年前三季度，我國財政運行情況并不樂觀，體現(xiàn)在財政收支對比上，收入規(guī)模和增速均顯著弱于支出，收入壓力和支出剛性的矛盾加大。

前三季度，我國一般公共預算收入和政府性基金預算收入增速分別較去年回落5.4和20.3個百分點，一般公共預算支出和政府性基金預算支出增速分別較去年上升1.9個百分點和回落12.1個百分點，但政府性基金預算支出以24.2%的速度較快增長。

當前我國面臨的財政可持續(xù)問題在于財政運行層面，收支矛盾突出。從長遠來看，減稅降費無疑能夠形成經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和財政可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)，但在當前形勢下，財政運行面臨著主客觀兩方面的減收壓力，并且減收壓力與支出壓力疊加在一起，短期內(nèi)財政的統(tǒng)籌平衡能力受到極大考驗。為此，需要關(guān)注影響財政可持續(xù)的一系列因素，包括可持續(xù)發(fā)展的財政收入的征管能力、稅制體系、財政支出效率、政府債務、土地財政以及經(jīng)濟發(fā)展，進而有針對性地、循序漸進地采取措施，從根本上促進財政可持續(xù)。

第一，提升財政收入的征管能力和深化稅制改革。

財稅部門征集和管理財政收入的能力是財政可持續(xù)的重要支撐。在數(shù)字經(jīng)濟高速發(fā)展和國際稅源競爭壓力不斷加大的今天，稅收征管能力還意味著宏觀數(shù)據(jù)的挖掘能力和營商環(huán)境的優(yōu)化，即通過稅收征管挖掘微觀主體與宏觀經(jīng)濟的基本數(shù)據(jù)，通過簡化征管程序減輕納稅人負擔，以便更好地服務經(jīng)濟發(fā)展，形成財政收入增長與經(jīng)濟增長的良性循環(huán)。此外，還需要建構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的稅制體系，分析影響稅收收入的因素，預測主要稅種收入的增長情況，闡釋重大稅制改革對財政可持續(xù)帶來的影響。

第二，提升財政支出效率。

要實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，除了有穩(wěn)定、持續(xù)的財政收入來源，還需要讓有限的財政資金更為有效和更大范圍地發(fā)揮作用，這就需要提升財政支出效率。財政支出是公共服務供給的基礎(chǔ)，從公共服務的領(lǐng)域來看，社會保障、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技創(chuàng)新發(fā)展等領(lǐng)域是影響財政可持續(xù)的重中之重。

首先，重視人口老齡化對財政可持續(xù)的影響。主要是體現(xiàn)在勞動力的減少和社會保障人口增多兩個方面，勞動力供給下降必然會影響到經(jīng)濟增長和財政收入增長，社會保障人口增多必然會加大對公共醫(yī)療和養(yǎng)老服務需求，對財政支出產(chǎn)生較大壓力。這就需要保證社會保險體系的可持續(xù)發(fā)展，在逐漸還清歷史欠賬的基礎(chǔ)上，精準測算養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的收支缺口，關(guān)注社會保險體系的區(qū)域差異，降低社保費率對財政可持續(xù)的短期和長期影響。

其次，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對財政可持續(xù)的影響?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的財政資金規(guī)模巨大，更需要財政支出效率的提升，這就需要高效的并且可持續(xù)的政府性投融資制度予以支撐。在這方面，政府與市場明確分工、清晰政府投資邊界非常重要，在此基礎(chǔ)上，需要準確測算國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求，并選擇高效的投融資模式，以保障政府投融資的可持續(xù)發(fā)展。目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點在地方，由于地方政府在債務管理體制改革之后，涌現(xiàn)了大量地方政府融資平臺，成為影響財政可持續(xù)的重大社會關(guān)切問題，化解平臺存量債務、優(yōu)化平臺投融資模式、推動相關(guān)配套改革是探討政府投融資制度可持續(xù)的重點。

最后，重視科技創(chuàng)新發(fā)展對財政可持續(xù)的影響。科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力，能夠帶動產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，帶動全要素生產(chǎn)率的提高，進而形成發(fā)展合力，推動整個經(jīng)濟的發(fā)展與繁榮，進而帶來財政收入的增加。但是，在推動科技轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的過程中，會產(chǎn)生大量的資金需求，尤其是基礎(chǔ)研究耗時長、投資規(guī)模巨大，市場主體投資意愿和投資能力不足，高度依靠財政投入。同時，科技投入也存在著投入大、回報小或無回報的風險，這均會對財政可持續(xù)產(chǎn)生影響。

第三，保障政府債務可持續(xù)發(fā)展。

政府債務是早期財政可持續(xù)關(guān)注的主題，在相關(guān)體制機制的建立完善方面已經(jīng)取得了較大進展，接下來需要重點關(guān)注各級政府全口徑債務可持續(xù)問題。近年來各地重點民生支出、社會公共事業(yè)發(fā)展的資金需求不斷增長，一般公共服務支出的剛性增長，加之征地成本升高和債務還本付息的壓力，地方政府隱性債務風險加速增長。為了實現(xiàn)政府全口徑債務可持續(xù)，需要運用科學的方法對政府全部債務進行估算，并建立全口徑債務可持續(xù)的標準，對我國各級政府全口徑債務是否可持續(xù)、可持續(xù)程度等問題做出判斷。對于地方政府全口徑債務可持續(xù)問題，需要在化解債務風險的角度，提出風險管控與進一步完善地方政府債務管理體制的政策建議。

第四，關(guān)注和評估土地財政的可持續(xù)性。

在地方政府債務管理體制改革之前，由于地方政府不能通過發(fā)債融資，地方主體稅種不健全，土地出讓收入成為地方財政的主體收入，也形成了“土地財政”這一特殊現(xiàn)象。如果在財政可持續(xù)的框架下判斷土地財政的可持續(xù)性，能夠得到一致的答案，即土地財政是不可持續(xù)的，源于土地資源的有限性。那么土地財政還能支撐地方財政發(fā)展多久呢？這就需要深入研究，包括以相應的指標來分析我國目前土地財政的總量和結(jié)構(gòu)情況，基于現(xiàn)狀判斷和實證分析，對我國土地財政的可持續(xù)性進行衡量，并探討地方稅體系的建立健全等與土地財政相關(guān)的改革思路。

第五，落腳到經(jīng)濟發(fā)展。

經(jīng)濟發(fā)展是財政之源，解決財政問題，實現(xiàn)財政可持續(xù)最根本的辦法就是促進經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟增長的速度和經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量直接關(guān)乎財政收入的規(guī)模和質(zhì)量，同時經(jīng)濟發(fā)展也要求財政支出在規(guī)模上的擴大和方向上的優(yōu)化，為供給和需求雙向發(fā)力注入動能，最終再促進更高質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展，這就在經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和財政可持續(xù)發(fā)展之間形成總量層面的良性循環(huán)。同時，二者之間還可以形成結(jié)構(gòu)層面的良性循環(huán)。因為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定稅源結(jié)構(gòu)，直接影響財政收入的穩(wěn)定性與可持續(xù)性，而從歷史經(jīng)驗和國際經(jīng)驗來看，稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整也經(jīng)常成為優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的有力舉措，原因是財稅政策具有調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的作用，可以通過政策工具的運用滿足經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，這樣，在經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和財政可持續(xù)發(fā)展之間便形成了結(jié)構(gòu)層面的良性循環(huán)。

除了上述對財政可持續(xù)產(chǎn)生重要影響的問題外，投資與消費、金融市場、居民收入差距等宏觀經(jīng)濟問題也會間接對財政可持續(xù)產(chǎn)生影響。下一步，需要找到緩解財政可持續(xù)難題的突破口和薄弱環(huán)節(jié)，以點帶面，逐一攻克。我們認為，可以以治理財政收入低效運行為突破口，優(yōu)先保障地方財政可持續(xù)運行。

（本文系《我國宏觀經(jīng)濟與財政政策分析》課題階段性成果）