《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）近日發(fā)布。自然資源部副部長(zhǎng)趙龍27日在國(guó)務(wù)院新聞辦組織的發(fā)布會(huì)上表示，這標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”基本形成。

“五級(jí)三類四體系”

國(guó)土空間規(guī)劃“四梁八柱”的構(gòu)建是按照國(guó)家空間治理現(xiàn)代化的要求來(lái)進(jìn)行的系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性構(gòu)建，可以把它簡(jiǎn)單歸納為“五級(jí)三類四體系”。

自然資源部總規(guī)劃師莊少勤解釋說(shuō)，“五級(jí)”是從縱向看，對(duì)應(yīng)我國(guó)的行政管理體系分五個(gè)層級(jí)——國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。其中國(guó)家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性。

“三類”是指規(guī)劃的類型：分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃。

總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的綜合性，是對(duì)一定區(qū)域，如行政區(qū)全域范圍涉及的國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)做全局性的安排。詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)實(shí)施性，一般是在市縣以下組織編制，是對(duì)具體地塊用途和開發(fā)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排。詳細(xì)規(guī)劃是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)，包括實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可，進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)。

這次特別明確，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，將村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，進(jìn)一步規(guī)范了村莊規(guī)劃。

相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關(guān)部門來(lái)組織編制，可在國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市縣級(jí)層面進(jìn)行編制，特別是對(duì)特定的區(qū)域或者流域，為體現(xiàn)特定功能對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門性安排。

“四體系”是從規(guī)劃運(yùn)行方面來(lái)看，按照規(guī)劃流程分成規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系；從支撐規(guī)劃運(yùn)行角度有兩個(gè)技術(shù)性體系，一是法規(guī)政策體系，二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。這四個(gè)子體系共同構(gòu)成國(guó)土空間規(guī)劃體系。

有了明確推進(jìn)時(shí)間表

自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局副局長(zhǎng)張兵介紹，此次發(fā)布的《意見》明確了建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的時(shí)間表：

到2020年，基本建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；基本完成市縣以上各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。

到2025年，健全國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;全面實(shí)施國(guó)土空間監(jiān)測(cè)預(yù)警和績(jī)效考核機(jī)制;形成以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度。

到2035年，全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局。

“目前，還有一部分法定規(guī)劃仍在有效期內(nèi)運(yùn)行，在新規(guī)劃沒有完成前的過(guò)渡時(shí)期內(nèi)，要做好相關(guān)規(guī)劃的順暢銜接?！睆埍貏e強(qiáng)調(diào)說(shuō)，對(duì)現(xiàn)行的城市或者鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，在實(shí)施中存在矛盾的差異圖斑進(jìn)行協(xié)調(diào)性、一致性處理中，有四個(gè)“不得突破”原則：即一不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量等約束性指標(biāo)；二不得突破已經(jīng)確定的生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田控制線；三不得突破城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃所確定的禁止建設(shè)區(qū)等規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容；四不得突破新的國(guó)土空間規(guī)劃提出的一些新的管理要求?！斑@是協(xié)調(diào)性和一致性工作的底線。”

避免朝令夕改

如果遇到“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”“政府一換屆，規(guī)劃也就跟著換屆了”的情況，怎么辦？

“要強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管的權(quán)威性，保證‘一張藍(lán)圖繪到底’?！壁w龍表示，“規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，就具有法律效力，任何部門和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更，各地要堅(jiān)決防止出現(xiàn)換一屆黨委政府改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。堅(jiān)持先規(guī)劃、后實(shí)施，嚴(yán)禁違規(guī)建設(shè)；堅(jiān)持按法定程序修改規(guī)劃，嚴(yán)格審批。對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中的違規(guī)違紀(jì)違法行為，要嚴(yán)肅追究責(zé)任?！?/p>

當(dāng)然，規(guī)劃并非一成不變，但對(duì)規(guī)劃的調(diào)整和修改要有嚴(yán)格的限制。

趙龍解釋說(shuō)，限制大致包括以下幾個(gè)方面：一是國(guó)家新的重大戰(zhàn)略變化和調(diào)整；二是國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)整；三是行政區(qū)劃的調(diào)整；四是在定期評(píng)估中，如發(fā)現(xiàn)規(guī)劃與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了一些不相適應(yīng)的內(nèi)容，也可以進(jìn)行調(diào)整。

“這些調(diào)整規(guī)定了明確的前置條件，就是必須先征得規(guī)劃原審批機(jī)關(guān)的同意，才能相應(yīng)地按程序進(jìn)行調(diào)整?！?/p>

進(jìn)一步提高審批效率

對(duì)于過(guò)去規(guī)劃審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)等問題，趙龍說(shuō)，“這次實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，對(duì)進(jìn)行規(guī)劃審批制度改革、投資審批制度改革都提供了很好的條件。”

據(jù)他介紹，過(guò)去土地利用總體規(guī)劃需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市數(shù)量是106個(gè)，城市總體規(guī)劃是108個(gè)。這次下決心要體現(xiàn)地方對(duì)規(guī)劃的自主權(quán)，主要落實(shí)國(guó)家的控制性指標(biāo)和管控邊界。今后報(bào)國(guó)務(wù)院審批城市重點(diǎn)是直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市這三類，其他指定城市會(huì)大大減少，總數(shù)大概在50個(gè)以下。

同時(shí)，將精簡(jiǎn)規(guī)劃審批內(nèi)容。趙龍指出，過(guò)去的審查承載了太多的東西，偏重于技術(shù)性審查，特別是對(duì)于規(guī)劃內(nèi)容好不好、合理不合理等都進(jìn)行審查。這次《意見》非常明確，就是“管什么就批什么”，從技術(shù)性審查轉(zhuǎn)換到控制性審查?！拔覀冇幸粋€(gè)初步的設(shè)想，就是把報(bào)國(guó)務(wù)院審批總體規(guī)劃的審查時(shí)間盡量控制在90天之內(nèi)。”

此外，對(duì)于市縣一級(jí)非報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市審查的內(nèi)容和程序，由省一級(jí)人民政府根據(jù)自身實(shí)際情況來(lái)確定，也將進(jìn)一步提高審批效率。