作者:北京教育科學(xué)研究院信息中心 唐科莉

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD,以下簡稱“經(jīng)合組織”)近日發(fā)布最新一期《教育指標(biāo)關(guān)注》,聚焦教育系統(tǒng)分權(quán)。報告根據(jù)《教育概覽2018》《國際學(xué)生評估(PISA)2016》及《教師教學(xué)國際調(diào)查(TALIS)2013》報告的相關(guān)數(shù)據(jù),對教育系統(tǒng)如何分權(quán)及其對學(xué)校的意義進(jìn)行了分析并指出,自20世紀(jì)80年代初期以來,全球教育改革的趨勢是賦予學(xué)校更多自主權(quán)。學(xué)校自主權(quán)雖然很受歡迎,但也很復(fù)雜,有時還出現(xiàn)爭議。

許多教育系統(tǒng)增加學(xué)校自主權(quán)的目的是實現(xiàn)更大效率并密切適應(yīng)地方需求。而一些國家增加自主權(quán)卻為學(xué)校和地方利益相關(guān)者帶來了更大壓力。為成功實現(xiàn)分權(quán)的初衷,學(xué)校自主權(quán)需要建立在系列關(guān)鍵要素基礎(chǔ)上——強(qiáng)大的國家框架和明確的戰(zhàn)略愿景、精心設(shè)計的校長和教師培訓(xùn)課程、堅實的問責(zé)機(jī)制以及學(xué)校之間和學(xué)校內(nèi)部良好的合作環(huán)境。

經(jīng)合組織將教育決策分為4個領(lǐng)域——教學(xué)組織,如招生、教學(xué)時間、學(xué)生分組等;人事管理,如人員招募與解雇、崗位職責(zé)和條件、教學(xué)人員和校長的工資薪級等;規(guī)劃和結(jié)構(gòu),如學(xué)習(xí)計劃的設(shè)計、特色學(xué)校教學(xué)科目的選擇、課程內(nèi)容的界定等;資源,如面向教學(xué)人員和校長,如何分配及使用資源等。經(jīng)合組織根據(jù)調(diào)查結(jié)果對每個領(lǐng)域的權(quán)力分配給出了具體建議。

教育決策權(quán)怎么分

自20世紀(jì)80年代初以來,一些國家,如澳大利亞、加拿大、芬蘭、荷蘭、瑞典和英國都進(jìn)行了教育系統(tǒng)改革,逐漸將決策權(quán)下放到地方和學(xué)校層面,賦予學(xué)校越來越多有關(guān)課程、財務(wù)及人力資源分配的決策自主權(quán)。其中一個基本的假設(shè)是,地方利益相關(guān)者和學(xué)校最了解地方社區(qū)和學(xué)校的需求,因此能夠做出更好的資源分配決策。

經(jīng)合組織成員國、伙伴國及經(jīng)濟(jì)體中,不到1/3的教育系統(tǒng)大多數(shù)決策在中央或州層面做出;有一半的教育系統(tǒng)大多數(shù)決策在地方或?qū)W校層面做出。但是,在地方或?qū)W校層面做出決策的比例各國差異很大,從土耳其的8%到捷克、荷蘭和蘇格蘭的90%不等。在其他國家,如丹麥和日本,決策權(quán)在各級政府之間進(jìn)行分配。

就決策領(lǐng)域而言,在經(jīng)合組織成員國和經(jīng)濟(jì)體中,由學(xué)?；虻胤秸龀龃蠹s63%的有關(guān)教學(xué)組織的決策,但其中只有20%的決策以完全自主的方式做出。在捷克和荷蘭,學(xué)校負(fù)責(zé)所有關(guān)于教學(xué)組織的決策,但是大多數(shù)決策是在更高一級機(jī)構(gòu)設(shè)定的框架范圍內(nèi)做出。有關(guān)規(guī)劃和結(jié)構(gòu)的決策和人事管理決策,通常更多由中央層面做出。經(jīng)合組織成員國和經(jīng)濟(jì)體中大約50%的涉及規(guī)劃與結(jié)構(gòu)的決策,35%的人事管理決策,在中央層面或州層面做出。另外,盡管由省級和中央機(jī)構(gòu)決定資源如何分配,但在幾乎一半經(jīng)合組織成員國和經(jīng)濟(jì)體中,資源如何用于人員和教師及校長的專業(yè)發(fā)展的決策通常在學(xué)?；虻胤綄用孀龀觥Ｒ虼?總體來看,大約一半有關(guān)資源管理的決策在學(xué)校層面以完全自主的形式做出。

國家機(jī)構(gòu)如何平衡權(quán)力

隨著學(xué)校變得越來越自主,中央機(jī)構(gòu)也在決策的標(biāo)準(zhǔn)、課程和評估中發(fā)揮更大作用。中央機(jī)構(gòu)的作用是確保教育系統(tǒng)的公平,尤其是賦予學(xué)校更大自主權(quán)的同時允許家長自由擇校。

比利時弗蘭德斯地區(qū)、瑞典和英國允許家長自由擇校并賦予學(xué)校更大的自主權(quán),這些政策旨在鼓勵家長將孩子送到他們認(rèn)可的學(xué)校(公立或私立教育系統(tǒng))。學(xué)校自主權(quán)和家長擇校消除了教育供給與需求之間的不匹配,增加了學(xué)校之間競爭,從而激發(fā)創(chuàng)新。但是,學(xué)校自主權(quán)增加并允許家長擇校也可能導(dǎo)致學(xué)校教育分化,一些學(xué)校可能受益于更大的自主權(quán),而一些學(xué)?？赡軣o法成功管理日益增加的權(quán)力。來自更高社會經(jīng)濟(jì)背景的家長可能負(fù)擔(dān)得起為孩子選擇最好學(xué)校的成本,而來自處境不利背景的家長在選擇學(xué)校的時候可能必須優(yōu)先考慮成本而不是質(zhì)量。

盡管給予學(xué)校更多自主權(quán)會存在教育分化的風(fēng)險,但跨國數(shù)據(jù)顯示,擇校的盛行與教育分化之間并不存在相關(guān)性。中央機(jī)構(gòu)的作用是保持清晰的戰(zhàn)略和明確的指導(dǎo)方針,以確保自由擇校不會以公平的教育供給為代價。

校長的權(quán)力有多大

校長通常被看成是負(fù)責(zé)學(xué)校發(fā)展與管理的權(quán)威,以確保教師、家長與教育系統(tǒng)更高層級之間的聯(lián)系。各利益相關(guān)者都可能參與學(xué)校層面的決策。而且,高質(zhì)量的教育需要利益相關(guān)者進(jìn)行合作,共同做出決策。

實現(xiàn)教師與校長之間責(zé)任共擔(dān)很大程度取決于校長賦予教師決策制定權(quán)的能力和意愿,也取決于為校長和教師提供的適當(dāng)培訓(xùn)使他們具備承擔(dān)責(zé)任的工具。在經(jīng)合組織各成員國和經(jīng)濟(jì)體中,只有拉脫維亞、葡萄牙、瑞典和土耳其通過立法,要求教師參與學(xué)?；蚱渌芾砘顒?。在參與調(diào)查的38個國家和經(jīng)濟(jì)體中,個別學(xué)校教師參與管理決策的國家和經(jīng)濟(jì)體只有19個。平均而言,有72%的校長稱,一個月至少一次為教師提供參加決策權(quán)的機(jī)會,其中有73%的校長是與教師一起構(gòu)建持續(xù)改進(jìn)的學(xué)校文化;只有34%的校長稱,一月至少一次要求教師參與對管理實踐的討論,大約10%的校長表示從來沒有這樣做過。在韓國和美國,超過65%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,其校長一月至少一次要求教師參與檢討學(xué)校管理實踐。

就決策領(lǐng)域而言,大多數(shù)有關(guān)資源管理的決策是由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)做出的,尤其是人員管理方面。經(jīng)合組織成員國家和經(jīng)濟(jì)體平均而言,70%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,校長在挑選教師方面有相當(dāng)大的權(quán)力,57%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,校長在解雇教師方面有相當(dāng)大的權(quán)力。在捷克、冰島和斯洛伐克,97%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校校長在挑選與解雇教師方面有很大權(quán)力。經(jīng)合組織成員國和經(jīng)濟(jì)體中,只有10%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,教師在人員挑選中有相當(dāng)大的權(quán)力,1%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,教師對解雇人員有相當(dāng)?shù)臋?quán)力。教師通常在課程和學(xué)校評估決策方面擁有一定的權(quán)力,82%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校中,教師在選擇教材中有支配權(quán);68%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,教師在決定課程內(nèi)容方面有支配權(quán),但各國差異相當(dāng)大——從希臘不足5%到新西蘭的94%。

學(xué)校也積極吸引家長參與決策制定過程。平均而言,經(jīng)合組織成員國家和經(jīng)濟(jì)體中,96%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,校長為家長參與決策制定創(chuàng)造了積極的氛圍;77%參與調(diào)查學(xué)生就讀的學(xué)校,家長參與學(xué)校決策。此外,孩子就讀私立學(xué)校的家長參與更多與學(xué)校相關(guān)的活動。研究顯示,家長參與學(xué)校決策的程度和學(xué)生成績之間不存在相關(guān),而教師和校長在有關(guān)學(xué)校管理和發(fā)展方面合作越密切,學(xué)生的科學(xué)成績越優(yōu)秀,尤其是學(xué)校校長和教師在課程開發(fā)和評估政策方面擁有更多自主權(quán)的時候。

自主權(quán)如何影響學(xué)校

學(xué)校自主權(quán)和學(xué)生成績之間的聯(lián)系一直被廣泛討論。經(jīng)合組織研究顯示,當(dāng)學(xué)校擁有分配資源方面的自主權(quán),并配合強(qiáng)大的問責(zé)機(jī)制,學(xué)生在國際學(xué)生評估中的成績更高。但是增加自主權(quán)也改變了學(xué)校的運(yùn)營。更大的自主權(quán)改變了教育利益相關(guān)者的作用。學(xué)校對于資源的使用擁有更多控制權(quán),因而也需要對結(jié)果負(fù)責(zé)。特別是,學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師必須承擔(dān)一些有更高要求的責(zé)任,如財務(wù)和人力資源管理方面的責(zé)任以及對于學(xué)習(xí)的領(lǐng)導(dǎo)。

許多校長抱怨,工作量大、負(fù)擔(dān)過重、準(zhǔn)備和培訓(xùn)不充分、職業(yè)前景有限、對教師支持不充分等,都使吸引候選者進(jìn)入學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)崗位的挑戰(zhàn)升級。如果對于校長和地方利益相關(guān)者的支持系統(tǒng)不做出相應(yīng)改變,那么增加學(xué)校自主權(quán)可能為學(xué)校帶來壓力和挑戰(zhàn),從而對學(xué)生成績產(chǎn)生負(fù)面影響。事實上,瑞典的國際學(xué)生評估成績下滑就是因為20世紀(jì)90年代實施了完全分權(quán)政策,而利益相關(guān)者沒有為變革做好準(zhǔn)備。因此,對于校長和教師的培訓(xùn)、評價和支持必須進(jìn)行調(diào)整,以滿足更多學(xué)校自主權(quán)帶來的更多需求。