編者按

黨的十九大報(bào)告要求，要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次強(qiáng)調(diào)，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)。

防控金融風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)是要使宏觀杠桿率得到有效控制，金融結(jié)構(gòu)適應(yīng)性提高，金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力明顯增強(qiáng)，硬性約束制度建設(shè)全面加強(qiáng)，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)得到有效防控。

近年來，各民主黨派持續(xù)關(guān)注防范金融風(fēng)險(xiǎn)這一重要話題。記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年兩會期間，民盟中央、民進(jìn)中央、致公黨中央等多個(gè)民主黨派均向全國政協(xié)大會提交“防范金融風(fēng)險(xiǎn)”的集體提案，共同為打贏這場攻堅(jiān)戰(zhàn)獻(xiàn)計(jì)出力。

采取多維度措施防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)

中共十九大提出要“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線”，這關(guān)乎我國金融安全和金融發(fā)展成敗，更關(guān)乎我國能否順利實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)。民進(jìn)中央認(rèn)為，面對我國日益復(fù)雜且不透明的金融系統(tǒng)，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控極具挑戰(zhàn)性，需要采取多維度、系統(tǒng)性的，且明晰務(wù)實(shí)、準(zhǔn)確靈活的防控措施。

民進(jìn)中央調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國金融的分業(yè)監(jiān)管由過去的競爭性“鼓勵(lì)”轉(zhuǎn)向競爭性“從嚴(yán)”監(jiān)管。但是防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不同于一般金融風(fēng)險(xiǎn)，試圖確保每個(gè)微觀金融機(jī)構(gòu)絕對安全的那些措施，并不能必然保證宏觀金融系統(tǒng)性穩(wěn)定。

此外，我國當(dāng)前處于經(jīng)濟(jì)增長動能轉(zhuǎn)化的過程中，經(jīng)濟(jì)增速下降，表現(xiàn)為在“L”型底部的小“W”型短期波動。如果不能采取更具彈性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具緩沖轉(zhuǎn)型期的動蕩，而只是一味簡單、僵化地強(qiáng)調(diào)去杠桿，反而會加大金融風(fēng)險(xiǎn)。

為此，民進(jìn)中央在提案中呼吁改革監(jiān)管治理機(jī)制，完善統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制，避免監(jiān)管權(quán)力博弈帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；統(tǒng)籌金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)、靈活，避免“單一標(biāo)準(zhǔn)”或一味追求“國際標(biāo)準(zhǔn)”。不能簡單執(zhí)行國際上公布的一系列標(biāo)準(zhǔn)，必須考慮我國經(jīng)濟(jì)金融改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的差異性情況。

“防控金融風(fēng)險(xiǎn)的首要任務(wù)是甄別金融行業(yè)突出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)?！敝鹿h中央在其提案中也指出，我國金融行業(yè)有三個(gè)突出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，包括高杠桿率帶來的整體風(fēng)險(xiǎn)水平高；金融資源仍未充分按市場化機(jī)制配置，不能很好滿足優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)發(fā)展需求；金融監(jiān)管仍存在諸多薄弱乃至空白環(huán)節(jié)。

“防控金融風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)一步完善金融混業(yè)監(jiān)管體系。如在建立健全金融混業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域的統(tǒng)一監(jiān)管框架、減少監(jiān)管漏洞和監(jiān)管空白等方面發(fā)力。同時(shí)也需要進(jìn)一步推動金融機(jī)構(gòu)服務(wù)模式改革?！泵襁M(jìn)中央表示，應(yīng)改革監(jiān)管治理機(jī)制，完善統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制，避免監(jiān)管權(quán)力博弈帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要避免引發(fā)導(dǎo)致流動性匱乏的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

針對風(fēng)險(xiǎn)防范，農(nóng)工黨中央建議成立金融監(jiān)督管理委員會。在其提交的《關(guān)于建立健全非法集資監(jiān)管長效機(jī)制的建議》中指出，近年來非法集資案件頻發(fā)，嚴(yán)重?cái)_亂我國正常經(jīng)濟(jì)金融秩序。為此建議盡快出臺《處置非法集資條例》，為防范和處置非法集資提供法律制度保障；完善非法集資的監(jiān)管機(jī)制，在“三會”之上建立一個(gè)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即中國金融監(jiān)督管理委員會，對金融進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，包括對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和其他金融部門和金融市場進(jìn)行監(jiān)管等。

另外，對近年來企業(yè)逃廢銀行債務(wù)現(xiàn)象，致公黨中央在相關(guān)提案建議頒布司法解釋或判決指導(dǎo)案例，以法律形式制裁逃廢銀行債務(wù)行為。有條件的法院加快設(shè)立金融審判庭（包括派出“金融法庭”）、破產(chǎn)審判庭，加強(qiáng)對逃廢銀行債務(wù)的打擊力度。同時(shí)輔以利用行政綜合管理優(yōu)勢，協(xié)同防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

防范金融風(fēng)險(xiǎn)，同樣需要利用事前監(jiān)測。民盟中央的相關(guān)提案則建議加快建立交叉性金融產(chǎn)品監(jiān)測指標(biāo)體系；制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量；逐步建立我國的金融機(jī)構(gòu)短期資金流轉(zhuǎn)體系，同時(shí)向交叉性金融產(chǎn)品層面加以延伸；建立獨(dú)立的中國金融研究辦公室。

“僵尸企業(yè)”出清需法律保障

金融風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)基本面緊密相關(guān)，我國宏觀杠桿率居高不下，成為金融風(fēng)險(xiǎn)的總源頭。

“2016年末我國宏觀杠桿率約247%，其中企業(yè)部門杠桿率達(dá)到165%，高于國際警戒線?！敝鹿h中央調(diào)研期間了解到，自2016年中央推動“去杠桿”以來，企業(yè)杠桿率持續(xù)上升的勢頭得到了遏制并出現(xiàn)了小幅下降，但“去杠桿”仍然是一個(gè)長期任務(wù)。同時(shí)企業(yè)的杠桿率出現(xiàn)明顯分化，國有企業(yè)的杠桿率在上升，民營企業(yè)的杠桿率在下降，國有企業(yè)當(dāng)中問題主要集中在虧損企業(yè)，“僵尸企業(yè)”市場出清遲緩。

“應(yīng)該進(jìn)一步高質(zhì)量‘去杠桿’。”致公黨中央相關(guān)提案認(rèn)為，在企業(yè)“去杠桿”方面，建議以市場化配置為主要機(jī)制減少對虧損企業(yè)貸款，大力破除無效供給，把處置“僵尸企業(yè)”作為重要抓手，推動虧損企業(yè)杠桿率下降，同時(shí)通過開展混合所有制等并購重組、托管經(jīng)營等方式對國有虧損企業(yè)與“僵尸企業(yè)”進(jìn)行存量優(yōu)化處理，解決好相關(guān)企業(yè)原有債務(wù)、員工安置等問題，減少“去杠桿”陣痛。

談及對“僵尸企業(yè)”的處置，民革中央調(diào)研部向媒體介紹相關(guān)提案時(shí)表示，目前存在對“僵尸企業(yè)”依法退市認(rèn)識不夠的問題，“僵尸企業(yè)”退市往往需通過依法破產(chǎn)重整程序完成，現(xiàn)實(shí)中一些行政管理者擔(dān)心“企業(yè)破產(chǎn)”影響政績形象，一些管理者因循守舊，談“破”色變，認(rèn)為地方“破產(chǎn)企業(yè)”多，代表政府管理能力弱。

“退市企業(yè)的職工生活保障問題如果不能得到妥善解決，也難以推進(jìn)退市程序順利運(yùn)行。”民革中央認(rèn)為。

為解決上述現(xiàn)實(shí)中存在的問題，民革中央的相關(guān)提案建議重新定位公共法律服務(wù)職能。同時(shí)應(yīng)完善退市相關(guān)的社會保障制度。設(shè)立專項(xiàng)“企業(yè)破產(chǎn)國家保險(xiǎn)基金”，將原屬不同行政職能部門支配的，用于勞動者救濟(jì)和生活保障的資金統(tǒng)一歸口、運(yùn)營管理，按照保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營模式，市場化運(yùn)作，做好風(fēng)險(xiǎn)防控。

民進(jìn)中央也認(rèn)為，大量已經(jīng)具備實(shí)質(zhì)破產(chǎn)條件的“僵尸企業(yè)”，存在著隱匿轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、惡意退市、逃廢債務(wù)的行為。這無形中將增加金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，民進(jìn)中央提案建議，抓緊啟動對企業(yè)破產(chǎn)法的修改，同時(shí)進(jìn)一步完善與破產(chǎn)法律制度有效發(fā)揮作用相適應(yīng)的配套制度。

九三學(xué)社中央在其提交的《關(guān)于優(yōu)化杠桿結(jié)構(gòu)打好防風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的建議》指出，應(yīng)從優(yōu)化國有資本投資結(jié)構(gòu)、改善國企債務(wù)結(jié)構(gòu)、完善市場融資結(jié)構(gòu)等方面推動相關(guān)工作。具體而言，可通過資產(chǎn)證券化等方式，盤活國有資本存量；支持傳統(tǒng)周期性行業(yè)國企的兼并重組和脫困發(fā)展，淘汰僵尸企業(yè)，以混合所有制改革為主導(dǎo)，鼓勵(lì)民間資本參與國企改革等。為避免國企重新走上債務(wù)高舉的老路，九三學(xué)社中央還建議，應(yīng)建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)制度和資本金約束機(jī)制，抑制國企盲目投資沖動；債轉(zhuǎn)股過程中，要防止地方政府對高負(fù)債國企的過度干預(yù)或過度保護(hù)，還應(yīng)公開公正確定債轉(zhuǎn)股價(jià)格，保障國有資產(chǎn)權(quán)益。

防范地方政府隱性債務(wù)

金融風(fēng)險(xiǎn)另一面體現(xiàn)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2017年全國金融工作會議指出，地方政府舉債行為不斷擴(kuò)大導(dǎo)致的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中主要的風(fēng)險(xiǎn)之一，必須下大力氣化解。

事實(shí)上，自去年以來，我國針對上述地方性政府債務(wù)已開展了一系列工作，中央規(guī)范地方政府舉債融資頻出重拳，監(jiān)管部門專項(xiàng)整治市場亂象，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)回歸本源，增強(qiáng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。但民主黨派調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方政府債務(wù)更為隱蔽化的趨勢并未得到遏制。同時(shí)，地方政府在“去杠桿”方面，仍需進(jìn)一步對地方政府融資平臺進(jìn)行管理。

致公黨中央在其提案中提到，2016年以來，在新預(yù)算法和《國務(wù)院加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的約束下，部分傳統(tǒng)地方融資平臺被剝離，不過，仍有很大一部分地方融資平臺以“市場化平臺”名義繼續(xù)存在并繼續(xù)發(fā)揮地方政府舉債融資的功能，這也使得未來地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能更加突出。

“目前地方政府債務(wù)存在規(guī)模大、增速快、舉債主體繁多和債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特征?！泵窠ㄖ醒胝{(diào)研指出，有的地方政府對違規(guī)融資擔(dān)保情況進(jìn)行摸底排查和整改，主要是通過撤回?fù)?dān)保函或撤銷政府購買服務(wù)合同等方式，只是從名義上將債權(quán)債務(wù)關(guān)系與政府信用隔離，債務(wù)本身并未消除，地方政府仍按期承擔(dān)對應(yīng)的償還責(zé)任。一些銀行通過增加流動資金授信或通過增加棚戶區(qū)改造項(xiàng)目授信等，繼續(xù)貸款給地方政府融資平臺。地方政府隱性債務(wù)還在繼續(xù)產(chǎn)生且更為隱蔽化。

民建中央相關(guān)提案建議，加強(qiáng)審計(jì)部門的監(jiān)督職能，摸清地方政府各類債務(wù)規(guī)模，揭示債務(wù)管理存在的問題并督促及時(shí)整改。同時(shí)優(yōu)化存量債務(wù)的處置機(jī)制。如加強(qiáng)地方政府與商業(yè)銀行的協(xié)商，對于有爭議的貸款通過貸款合同修訂或增加補(bǔ)充條款等方式進(jìn)行處置。分類整改存量違規(guī)項(xiàng)目，對于市場化程度高、投資規(guī)模大、能夠產(chǎn)生一定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，可轉(zhuǎn)成政府直接投資項(xiàng)目；對于無現(xiàn)金流或現(xiàn)金流較少的違規(guī)項(xiàng)目，如果超出地方財(cái)政的承受能力，建議及時(shí)清理。對違規(guī)違法舉債和提供擔(dān)保加強(qiáng)問責(zé)。

“過去我國居民的主要財(cái)富管理方式為購房，應(yīng)適度提高證券化資產(chǎn)在居民財(cái)富管理中的比重，引導(dǎo)社會財(cái)富也更好支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)?！敝鹿h中央在建議中如是說道。

而民進(jìn)中央認(rèn)為，對政府高債務(wù)平臺，在明確可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)進(jìn)行債務(wù)保全凍結(jié)，暫時(shí)停止償債，進(jìn)行債務(wù)重組。同時(shí)，還要建立綜合的中國資產(chǎn)負(fù)債調(diào)整計(jì)劃表，在凍結(jié)期清查債務(wù)性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，之后通過財(cái)政和金融相結(jié)合的多種手段，對地方政府債務(wù)規(guī)模消減，包括核銷規(guī)定受償率下的債務(wù)轉(zhuǎn)移。

金融協(xié)同監(jiān)管亟待加強(qiáng)

金融監(jiān)管如何落到實(shí)處？民盟中央今年兩會期間提交的書面發(fā)言《加強(qiáng)金融業(yè)全面嚴(yán)格監(jiān)管，著力控制金融風(fēng)險(xiǎn)》就直指要害。

民盟中央認(rèn)為，目前不同金融市場的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是監(jiān)管套利、監(jiān)管規(guī)避手段層出不窮。二是監(jiān)管真空領(lǐng)域依然存在。大部分金融機(jī)構(gòu)已納入監(jiān)管范圍，但仍有很多其他機(jī)構(gòu)開辦的金融業(yè)務(wù)，游離于金融監(jiān)管體系之外，在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域表現(xiàn)較為明顯。三是部分金融業(yè)務(wù)脫離實(shí)體。二級市場規(guī)模過大、交易行為過于投機(jī)、定價(jià)明顯偏離合理，對實(shí)體無有效支持，扭曲資源配置，甚至造成金融風(fēng)險(xiǎn)。

民盟中央建議，應(yīng)酌情放緩創(chuàng)新步伐，著力控制主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，敦促金融業(yè)務(wù)回歸服務(wù)實(shí)體的本源。銀行業(yè)監(jiān)管方面，應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架，將全部金融業(yè)務(wù)納入監(jiān)管，杜絕跨部門監(jiān)管套利的空間。建議建立兜底機(jī)制，對于未來繼續(xù)出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)，暫未設(shè)定負(fù)責(zé)的監(jiān)管部門之前，由金穩(wěn)委或其他指定部門密切關(guān)注跟蹤。

另外，民盟中央還建議提高直接融資特別是股權(quán)融資比重。證券公司應(yīng)當(dāng)在部門設(shè)置和人員架構(gòu)等方面實(shí)施債券業(yè)務(wù)一、二級市場隔離，建議項(xiàng)目承做、發(fā)行定價(jià)和銷售等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)由不同業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)獨(dú)立開展，穩(wěn)步清理券商大資金類資金池業(yè)務(wù)。在不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，規(guī)范券商資管通道類業(yè)務(wù)，明確券商資管業(yè)務(wù)分類和對應(yīng)杠桿比率。

監(jiān)管也要留意實(shí)體企業(yè)控股金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。農(nóng)工黨中央在其《關(guān)于規(guī)范實(shí)體企業(yè)持股金融機(jī)構(gòu)的建議》的提案中指出，近幾年一些實(shí)體企業(yè)大舉進(jìn)入金融行業(yè)，暴露出不少問題，首先實(shí)體企業(yè)把金融機(jī)構(gòu)變成自身的融資平臺，把金融機(jī)構(gòu)變?yōu)榇蠊蓶|的“提款機(jī)”。同時(shí)，一些實(shí)體企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)形成錯(cuò)綜復(fù)雜的控股關(guān)系，它們控制的金融機(jī)構(gòu)，往往公司治理不健全、內(nèi)控不嚴(yán)格，違反國家宏觀調(diào)控政策，監(jiān)管套利嚴(yán)重。

防范化解風(fēng)險(xiǎn)，除了對金融亂象的集中治理，關(guān)鍵在于推進(jìn)更深層次的金融改革，建立長效機(jī)制防患于未然。

農(nóng)工黨中央呼吁，盡快明確今后不再允許實(shí)體企業(yè)控股金融機(jī)構(gòu)，尤其是銀行和壽險(xiǎn)兩類金融機(jī)構(gòu)，對于現(xiàn)有的實(shí)體企業(yè)控股的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)做出調(diào)整。實(shí)體企業(yè)參股的金融機(jī)構(gòu)，如果單一機(jī)構(gòu)持股超過一定比例的，在公司治理和內(nèi)控機(jī)制上要做出規(guī)定，有效防范利益沖突和道德風(fēng)險(xiǎn)。

民進(jìn)中央在提案中直言，我國分業(yè)監(jiān)管趨嚴(yán)，對金融產(chǎn)品、機(jī)構(gòu)等微觀加強(qiáng)監(jiān)管，并不能必然保證宏觀金融系統(tǒng)性穩(wěn)定。一些非金融大型企業(yè)出現(xiàn)“金融化”趨勢，我國企業(yè)、居民、地方政府部門都具有特殊的脆弱性“體質(zhì)”等，使得我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)顯著不同于西方國家。此外，我國正處于動能轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，如果一味簡單僵化地強(qiáng)調(diào)去杠桿，可能會加大和直接引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

致公黨中央也指出我國金融監(jiān)管仍存在諸多薄弱、空白環(huán)節(jié)，如金融混業(yè)經(jīng)營越發(fā)普遍，不同機(jī)構(gòu)、市場、地區(qū)間風(fēng)險(xiǎn)傳染加??；針對新金融形態(tài)的監(jiān)管較為薄弱等。

實(shí)際上，在金融深入發(fā)展的過程中，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)已不是孤立的，而是跨市場交互影響，因此金融協(xié)同監(jiān)管亟待加強(qiáng)。為此，多個(gè)民主黨派一致呼吁加強(qiáng)金融協(xié)同監(jiān)管，盡快對各類金融業(yè)務(wù)制訂全國統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，跨行業(yè)、跨市場動態(tài)監(jiān)控各類資管計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)組合及資產(chǎn)配置狀況，防范和化解混業(yè)經(jīng)營的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。

“要健全金融混業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域的統(tǒng)一監(jiān)管框架，發(fā)揮金融穩(wěn)定發(fā)展委員會在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板等方面的作用?！敝鹿h中央表示，今后需要通過長期的制度建設(shè)來鞏固前期治理效果，瞄準(zhǔn)存在監(jiān)管不協(xié)調(diào)、監(jiān)管真空等問題的領(lǐng)域，為防風(fēng)險(xiǎn)提供更加持久穩(wěn)固的保障。