“沒有調(diào)查研究就沒有發(fā)言權(quán)”。為了給這次會議做好準(zhǔn)備,2017年2月,民革中央、全國政協(xié)社會和法制委員會組成聯(lián)合調(diào)研組,選擇在水污染防治方面具有代表性、地方實踐經(jīng)驗豐富的湖北、廣東兩省開展實地調(diào)研。察看、記錄、交流、思索……一路上,調(diào)研組成員們?nèi)硇牡赝度氲秸{(diào)研議題之中。

除了實地調(diào)研,由于此議題專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣,本著精確“問診”、查漏補(bǔ)缺的目的,全國政協(xié)社會和法制委員會還先后在北京組織了由法學(xué)、環(huán)境、水利等領(lǐng)域的專家學(xué)者參加的系列研討會,共同研究完善對修法的意見建議,字斟句酌、幾易其稿。

這些努力最終匯聚成智慧的結(jié)晶被帶到座談會現(xiàn)場———

“多龍”協(xié)治

作為2017年唯一一次以立法協(xié)商為主要內(nèi)容的雙周協(xié)商座談會,全國政協(xié)為何會選擇這個主題?

正如全國政協(xié)副主席、民革中央常務(wù)副主席齊續(xù)春在帶隊調(diào)研時所說,水乃“生命之源”。一直以來,黨和國家在保護(hù)水問題上傾注了大量的心血。現(xiàn)行水污染防治法自1984年頒布以來,先后于1996年、2008年進(jìn)行兩次修訂;9年后,再次納入修訂程序,彰顯出這個問題的重要性與迫切性。

“水污染既是十分復(fù)雜的科學(xué)問題,也是眾多利益訴求交織的社會問題。水污染防治法的修訂,要突破區(qū)域、部門、個體利益的藩籬,為民生福祉立良法?！弊剷婚_始,全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅代表調(diào)研組開宗明義表達(dá)了看法。

水污染防治法的修訂為何復(fù)雜?這與水的特性密不可分。

一方面,由于水有多重作用:既為人提供生存的環(huán)境和條件,具有生態(tài)的功能;又直接給人類提供發(fā)電、航運(yùn)、水產(chǎn)品、休閑娛樂等。這些功能雖然對于人的生存與社會發(fā)展都必不可少,但在現(xiàn)實中卻可能發(fā)生沖突。

基于它的“多用途”,水污染涉及人的生存與發(fā)展的方方面面,也關(guān)乎政府管理的大部分部門。

另一方面,水具有流域性,在管理上與行政區(qū)劃有著矛盾。許多水污染問題往往是因為涉及地方利益競爭而產(chǎn)生的。

同時,對于我國而言,水還面臨著“水多(澇)、水少(旱)、水臟、水廉(價格)”交織,水質(zhì)、水量密不可分等矛盾。

在這些特性的影響下,一路走來,調(diào)研組發(fā)現(xiàn)一些問題具有普遍性:

比如,部門職能存在交叉重疊。僅在排污口管理中,就有水利部門管理的“入河排污口”、環(huán)保部門管理的“排污口”、住建部門管理的“入管網(wǎng)排污口”,但是出現(xiàn)問題追責(zé)時,往往互相推諉。

湖北省反映,過去有相關(guān)職能部門代地方政府“受過”的情況;廣東省反映,位于流域下游的廣東省與廣西、福建、湖南等處于流域上游的省份在跨界水污染突發(fā)事件應(yīng)對、涉水產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫婧茈y協(xié)調(diào)……

這些事例讓調(diào)研組成員們陷入深深思考———在“多龍治水”是客觀現(xiàn)實,取消行政區(qū)劃、由一個部門“包打天下”不切實際的背景下,如何協(xié)調(diào)各方關(guān)系,明確法律責(zé)任?

全國政協(xié)委員、中科院南京分院院長周健民多年持續(xù)關(guān)注水污染防治問題。他指出,如果涉水各部門均根據(jù)自身需要制定各自管理目標(biāo),雖然從形式上看,都在履責(zé)監(jiān)管,但目標(biāo)的沖突必然帶來實際管理上的不協(xié)同。

“應(yīng)該摒棄‘主管與分管’‘統(tǒng)管與配合’的部門分割管理體制,建立‘整合式執(zhí)法’體制?！彼忉屨f,要對涉水相關(guān)部門職能進(jìn)行整合式列舉,使各部門依法根據(jù)自身的職能定位和責(zé)任范圍,適時、適當(dāng)、適度參與水環(huán)境質(zhì)量改善工作。并通過召開聯(lián)席會議、執(zhí)法信息通報、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法、跨區(qū)執(zhí)法等具體形式,建立必要的執(zhí)法協(xié)調(diào)、協(xié)作機(jī)制。

全國政協(xié)委員、環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)保所所長高吉喜指出,目前水污染防治法修訂草案存在“有職權(quán)無職責(zé)、有權(quán)利(力)無義務(wù)”問題?！皯?yīng)進(jìn)一步完善政府問責(zé)機(jī)制,其中命令性規(guī)定、禁止性規(guī)定補(bǔ)充對應(yīng)的法律后果和法律責(zé)任,明確水環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地方政府的法律責(zé)任?！?/p>

全國政協(xié)委員、水利部水利電力設(shè)計規(guī)劃總院副院長李原園認(rèn)為,此次法律的修訂應(yīng)強(qiáng)調(diào)“以流域為單元”。特別是在規(guī)劃中,明確區(qū)域規(guī)劃應(yīng)服從流域規(guī)劃。他建議,“在不設(shè)立新的流域管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上,明確現(xiàn)行流域機(jī)構(gòu)的主體作用,并賦予流域管理機(jī)構(gòu)水行政和水環(huán)境行政的綜合執(zhí)法權(quán)?！?/p>

增減兼顧

在水污染治理的體制創(chuàng)新方面,湖北長期走在全國的前列,特別是先行先試出臺了多部地方性法規(guī),已經(jīng)基本形成了較為完備的地方水事立法體系。

全國政協(xié)委員、湖北省政協(xié)原副主席鄭心穗在介紹湖北省經(jīng)驗時提到,湖北地方實踐證明,繼續(xù)加大對污染物減排的制度設(shè)計固然重要,但不能忽視水體自凈能力的恢復(fù)與提升的意義。他認(rèn)為,只有綜合采取加大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)力度,擴(kuò)大湖泊、濕地面積,實施生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷喾N“增容”舉措,與既有的“減排”措施形成制度合力,才能實現(xiàn)水保護(hù)的目標(biāo)。

委員們對此紛紛表示贊同。他們指出,如果將水污染防治法的定位僅限于“污染治理”,事實上很難實現(xiàn)水生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。

“比如,導(dǎo)致中國水污染的原因不僅在于污水排放量大,而且還在于確保水體維持最低水環(huán)境的水量因上游截流而太少。像太湖流域、滇池以及武漢東湖、杭州西湖等湖泊水污染治理無一不是在減排的同時采取引水入湖補(bǔ)充水量的措施?！弊鳛榄h(huán)境法學(xué)領(lǐng)域的專家,北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁全程參與了調(diào)研和座談會的交流。他建議,在協(xié)調(diào)水的開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)上,要確立流域水域維持最低承載能力的標(biāo)準(zhǔn)及其保障措施。

在調(diào)研與交流中,委員達(dá)成了共識———此次修法應(yīng)以立法形式確定“水環(huán)境質(zhì)量”概念。以水環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)為導(dǎo)向,以保障生態(tài)承載能力為核心,處理好“水生態(tài)保護(hù)”與“污染防治”的關(guān)系。

中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長鄭丙輝認(rèn)為,這個目標(biāo)的實現(xiàn)離不開水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的建立,但是目前這方面還存在很多空白,亟須豐富標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容。

此外,呂忠梅委員建議,應(yīng)在立法宗旨中增加“保障人群健康”的內(nèi)容,為完善飲用水安全制度提供價值依據(jù);在確定政府職能時,明確相關(guān)涉水管理部門在開發(fā)利用水功能、建設(shè)維護(hù)水工程過程中的維持水生態(tài)平衡、預(yù)防和治理水污染的職責(zé)權(quán)限。

多元共治

法律責(zé)任規(guī)定到位、執(zhí)行到位,法律才有威懾力,才能長出“牙齒”。

除了法律上責(zé)任的設(shè)定,全國政協(xié)委員、安徽省高級人民法院副院長汪利民認(rèn)為,讓法律真正落地,僅靠行政機(jī)關(guān)上下級監(jiān)督是不夠的?！耙匾暛h(huán)境司法監(jiān)督的意義,加強(qiáng)水環(huán)境行政與水環(huán)境司法之間的制度銜接?！?/p>

例如針對地方、部門利益之間的推諉扯皮,他提出可以確立水環(huán)境公益訴訟及訴前督促制度;同時大力推進(jìn)跨區(qū)劃法院的建設(shè),解決跨行政區(qū)劃水環(huán)境糾紛的主客場問題。

全國政協(xié)委員、鄭州市人民檢察院副檢察長朱專興也認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度在實踐中已得到有益探索,應(yīng)當(dāng)在修法過程中總結(jié)相關(guān)實踐經(jīng)驗,促使該制度進(jìn)一步落地。

此外,委員們一致認(rèn)為,水污染防治要充分調(diào)動起公眾的力量。

全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會會長王俊峰建議,本次修法應(yīng)該對水環(huán)境信息公開和公眾參與相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行專章規(guī)定。“明確規(guī)定政府和企業(yè)的信息公開義務(wù),鼓勵企業(yè)自愿性信息公開,詳細(xì)規(guī)定企業(yè)強(qiáng)制信息公開的內(nèi)容、范圍,切實保障公眾知情權(quán)、水環(huán)境事務(wù)參與權(quán)和獲得司法救助的權(quán)利?！?/p>

“還要建立水環(huán)境信息違法行為檔案制度?！蓖蹩》逦瘑T說,將環(huán)保誠信檔案向社會公開,并作為財政支持、政府采購、銀行信貸、外貿(mào)出口、企業(yè)信用、上市融資、著名商標(biāo)和名牌產(chǎn)品認(rèn)定的重要依據(jù)。

在全國政協(xié)委員、河海大學(xué)副校長陳星鶯看來,長期以來,我國水污染防治立法中普遍采取的是“命令—控制型”手段,強(qiáng)調(diào)限制和禁止?！安环两梃b國際范圍內(nèi)的成功經(jīng)驗,增添經(jīng)濟(jì)激勵的內(nèi)容?！彼ㄗh,可以通過法律釋放財政、政府采購、價格、獎勵、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)信號,有效引導(dǎo)企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者主動承擔(dān)水環(huán)境保護(hù)責(zé)任,自覺履行防治水污染義務(wù)。

補(bǔ)短堵漏

通過調(diào)研,委員們發(fā)現(xiàn)水污染防治法草案目前存在的另一個重要問題是“仍然用著以‘城市、工業(yè)’為中心的模式,對農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染的治理缺乏認(rèn)識和具有可操作性的措施。

作為長期從事農(nóng)業(yè)管理的專家,全國政協(xié)委員、廣東省農(nóng)業(yè)廳副廳長程萍指出,面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、廣泛性、不易監(jiān)測和難于量化等特點,如果仍堅持“一刀切”的思路來應(yīng)對千差萬別的面源污染,“往往耗費(fèi)巨大、收效甚微”。

比如,草案中農(nóng)業(yè)面源污染治理主體仍是“縣級以上地方人民政府”、“縣級以上地方人民政府環(huán)境主管部門”,但絕大部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員,導(dǎo)致現(xiàn)實中面源污染無人管,環(huán)保咨詢無處問?！敖ㄗh建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所,作為環(huán)保主管部門派出單位,實行農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)的垂直管理?！?/p>

全國政協(xié)委員溫香彩長期在中國環(huán)境監(jiān)測總站工作,她對環(huán)境監(jiān)測信息工作中存在的“重復(fù)建設(shè)、信息壁壘、數(shù)據(jù)不一致”等問題憂心忡忡。她提出,應(yīng)該在修法中明確規(guī)定,建立環(huán)境監(jiān)測信息共享機(jī)制條款;建立統(tǒng)一的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn),數(shù)據(jù)互通共享。

全國政協(xié)委員、重慶市政協(xié)副主席楊天怡對監(jiān)測信息工作也非常關(guān)注。針對目前存在的環(huán)境數(shù)據(jù)造假的問題,他認(rèn)為,國家應(yīng)通過財政等手段支持建立、健全獨立的國家水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng);對人為修改原始監(jiān)測數(shù)據(jù)的問題,明確相關(guān)行為的處罰責(zé)任。

水的系統(tǒng)性不僅體現(xiàn)為上下游、左右岸,地下水和地表水也是相互連通的。

全國政協(xié)委員、天津市政協(xié)副秘書長沈奎林專門提到了地下水問題?！跋啾扔诘乇硭?地下水在法律法規(guī)制定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系完善和監(jiān)管體系建設(shè)等方面非常滯后?！彼岢?借助此次修法應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充并完善地下水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系,開展地下水污染防治專項行動。

此外,全國政協(xié)委員、全國律師協(xié)會副會長朱征夫還對排污許可證制度的實施提出具體建議:“要明確排污許可證適用范圍、核發(fā)程序、法律效力、載明內(nèi)容等核心要求。在法律責(zé)任中對無證排污或不按證排污的違法行為適用‘按日計罰’標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

對于修正案草案增設(shè)了船舶水污染防治的意見,“這是非常必要的,但也有一些問題需要完善?！比珖f(xié)委員、民革遼寧省委主委施中巖提出,應(yīng)在“各司其職、各負(fù)其責(zé)”的基礎(chǔ)上,建立“涉船”相關(guān)職能部門之間的協(xié)調(diào)、協(xié)作機(jī)制;并且進(jìn)一步明確港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠的水污染防治主體責(zé)任……

兩個多小時過去了,委員、專家們的討論依然意猶未盡。言之切切的背后是每個人心中沉甸甸的責(zé)任感,點點建議匯聚成“呵護(hù)好生命之源”的心愿。

會議雖會結(jié)束,但可以確信這份關(guān)注與呼吁不會停息