30多年前，我國農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，調動了廣大農民的積極性，而隨著農村經濟社會結構發(fā)生巨大變化，大量農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移，土地產權界定不清也引發(fā)了一系列問題。7月2日，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會，圍繞“農村土地確權登記和相關法律問題與對策”協(xié)商議政、建言獻策。為籌備本次會議，全國政協(xié)提案委員會于5月30日至6月5日分赴廣東、浙江兩省進行專題調研。土地權益是農民最大的利益，大家都希望，當前正在進行中的土地承包經營權確權登記頒證試點工作能夠給農民吃上“定心丸”。

　　中共十八大和十八屆三中全會都對農村土地承包經營權確權登記工作提出了明確要求，連續(xù)六年下發(fā)的中共中央1號文件都突出強調了確權登記工作的重要性和緊迫性。“確權的‘確’的是農戶作為集體組織成員的承包權，這是農村下一步改革的前提。”座談會上，作為中央農村工作領導小組副組長的陳錫文委員如是說。委員們認為，應通過完善相關法律，從解決承包經營權屬混亂入手，穩(wěn)定農民與土地的長久承包經營關系，扭轉原來農村土地產權不明晰，農民利益沒保障，權益不平衡等現(xiàn)象，為促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供新的動力。

　　完善相關法律明確土地權屬

　　全國政協(xié)提案委員會專題調研組的第一站是廣東佛山市南海區(qū)。這里是國務院農村改革示范點。5月30日下午，調研組一行來到南海區(qū)北約村、南約村，考察了兩個村的經濟合作社。自去年開始，佛山市開始組織實施農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作，其中南海區(qū)已有30個村居基本完成確權工作。然而，當?shù)赜嘘P部門反映，集體經濟組織及農村股權缺乏法律根基，阻礙了土地確權登記工作的開展。

　　目前，國家層面沒有對農村集體經濟組織進行專門立法，調研組在廣東、浙江兩省了解到，大家對于農村集體經濟組織成員的界定要求很迫切，因為集體經濟組織成員資格是取得土地承包經營權的主要依據(jù)。

　　“現(xiàn)在農村人口呈多元化，對土地需求、股權分配、股份分紅爭議糾紛不斷，特別是外嫁女、新生兒、上門女婿、后遷戶等特殊群體要求認定集體經濟組織成員資格訴求強烈。”帶隊調研的全國政協(xié)提案委員會副主任傅克誠說，應當抓緊制定出臺《農村集體經濟組織法》，明確農村集體經濟組織的法律地位，明確集體經濟組織成員資格，理順農村基層組織管理體制。鑒于立法過程很長，可考慮先在相關文件中對集體經濟組織及成員資格認定作出原則性、方向性規(guī)定。參加調研的陳章良委員說，廣東、浙江兩省均出臺了關于農村集體經濟組織的地方性法規(guī)，他呼吁在國家層面加緊立法，“不能一個地方一個法”。

　　何丕潔委員也認為應以法律條文形式明確農村集體經濟組織的內涵、外延和權利。他建議在推進立法進程的同時，先由地方出臺地方性法規(guī)和文件來制定相關界定標準，堅持公平公正，充分尊重農民意愿。洪天慧委員認為，農村有相當一部分婦女因婚嫁、喪偶、失地等原因，其土地承包權益沒有得到落實，在法律層面應明確農村婦女作為集體經濟組織成員的資格認定標準。

　　在張伯軍委員看來，當前迫切需要在法律層面明晰土地所有權、承包權和經營權“三權分置”的內容。胡漢平委員則建議在農村土地承包法中增加農村土地“三權分置”規(guī)定，尤其要賦予農村土地承包經營權的抵押擔保權能。談及“三權分置”，陳錫文委員說，在一些地區(qū)，明確所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權的提法和做法已有多年歷史，現(xiàn)在法律層面上需要明確的是承包權和經營權如何分離、經營權能不能抵押擔和再次流轉等問題。

　　座談會上，王俊峰委員還針對農村宅基地和集體建設用地確權的法律問題提出了建議。他說，農村集中居住區(qū)的宅基地，戶口遷出后的宅基地使用權和土地承包地，以及小產權房的確權問題都需要從法律上明確。

　　“爭議土地”調整要因地制宜

　　“農村土地二輪承包開展以來，一些地方土地承包關系調整過于頻繁，一些耕地征收后沒有及時在權證上做出變更，造成目前農民實際承包的土地面積與二輪土地承包權證上的面積不一致。”在浙江省與相關部門座談時，浙江省政府相關負責人向調研組如是反映。

　　6月3日，調研組考察了浙江溫嶺市箬橫鎮(zhèn)紅豐村等地農村土地確權登記情況。溫嶺市先行先試，摸索出了不少經驗，溫嶺的確權登記堅持因地制宜的原則，原則上維護農戶現(xiàn)有的承包面積，“多不增、少不收”，農戶之間有糾紛的承包地登記，則采取做“爭議登記”的辦法，協(xié)商解決。

　　在溫雪瓊委員看來，當前，農村土地“增人不增地、減人不減地”，導致了相當一部分人沒有分到承包地,農民對公平的訴求很強烈。溫雪瓊委員建議中央一方面要有相關的權威性法律法規(guī)政策性文件加以指導約束，也要留給地方基層組織和村民委員會自主創(chuàng)新的空間，允許各地干部群眾在不違背國家基本法律法規(guī)的情況下，發(fā)揮村民自治組織的作用，根據(jù)各地實際情況做出“調地”的實際操作辦法規(guī)程，豐富糾紛解決機制的原則。

　　“政府在確權登記工作中主要應加強政策引導和進行監(jiān)督管理，而不是越俎代庖自己去做這項具體工作。”陳錫文舉例說，有些地方在村黨組織、村委會或村集體經濟組織主持下，選舉產生由了解本村土地承包情況、有威望的老同志組成理事會，負責協(xié)商調解相關矛盾，“一般兩到三個月就能處理完，經公示后，政府負責登記。”對此，張亞忠委員建議根據(jù)《土地管理法》相關規(guī)定協(xié)商解決，對證地不符的情況，根據(jù)法律有關規(guī)定以村民會議和村民代表會議形式確定土地承包方案。

　　調研中，委員們還發(fā)現(xiàn)，有些耕地長期撂荒，有些農戶常年外出打工，自己都搞不清承包地的邊框四至。而一些已經退地進城的農戶返回農村要求權利，影響了土地確權登記工作的開展。

　　胡漢平委員建議修改農村土地承包法時，將進城農戶是否獲得社會保障作為是否收回承包地的唯一條件，獲得了就可以收回、未獲得就不可以收回。對于土地權屬爭議，丁明山委員建議實行“股田制”，即按照人均占股的方式確定給每個農民的土地使用權的權益，解決由“增人不增地、減人不減地”而造成的“有地無人種，有人無地種”的困境。

　　“目前，打著公共利益的旗號行商業(yè)目的的違規(guī)征地并不少見。無論是討論土地承包經營權的流轉還是宅基地的流轉，都應以有效地保護農民的基本權益為前提。”會上，沈瑾委員建議國家立法機關應通過修訂法律或由全國人大常委會對征收土地的“公共利益”做出明確解釋，將農地征收嚴格地限制在公共利益的范圍內，征收農民土地還要必須遵照法定的程序和公正補償為前提。

　　王國卿委員曾先后赴遼寧、江西兩省信訪督導，接觸了不少農村土地信訪案件，還參加過提案委員會關于農村土地問題的兩次調研。他說，最直接的一個感受就是集體土地所有權的權益沒有得到體現(xiàn)。“誰能真正地代表集體、誰有權處置土地，沒有明確規(guī)定，相當一部分農民認為承包權就是所有權。”為此，王國卿呼吁明確集體土地所有權的代表者、能有效行使所有權的主體，明確村民委員會的公共服務功能，劃清村民委員會和集體經濟組織之間的關系，還要盡快出臺土地收益和征地補償費分配使用辦法，“一些地方進行了探索，效果不錯，像北京密云的‘華潤小鎮(zhèn)’、廣東南海的部分社區(qū)，這些村集體有股權、有收益，將集體收入用于支付村民的社保、醫(yī)保，修建公共設施等。”。王國卿認為，要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，明確村集體的利益分配比例。

　　穩(wěn)定土地承包關系長久不變

　　我國的《土地承包法》、《物權法》都明確了耕地的承包期為30年，從2008年開，黨中央有關文件多次提出“穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變”。但調研組發(fā)現(xiàn)，在土地確權登記工作中，基層干部群眾對“長久不變”的具體含義不清，想法不一，做法各異，“群眾提出的問題基層干部不敢正面回答”，傅克誠說。

　　調研中，不少委員認為，“長久不變”可以分階段實現(xiàn)，在第二輪承包到期后，對歷史遺留問題太多，確需調整的地方，允許在嚴格調整程序的條件下“大穩(wěn)定、小調整”，保持政策的連續(xù)性。同時，參照現(xiàn)行法律，與林地承包權年限、城鎮(zhèn)居住用地使用權的規(guī)定相一致，土地承包期為70年。給基層干部和農民以更加明確的法律規(guī)范。同時盡快修改耕地承包期為30年不變的有關法律規(guī)定。

　　“如中央能盡早明確長久不變的具體內涵，廣大農民的預期將更穩(wěn)定，確權登記工作也更容易開展。”胡漢平委員在會上呼吁。談及土地承包關系，何丕潔委員建議在農村土地承包法中增加關于農村土地承包關系保持長久不變的原則性表述，同時盡快研究出臺相關文件，明確“長久不變”的含義，統(tǒng)一界定各地農村土地承包經營權的確權期限。